二、全国人大常委会的职权
全国人大常委会的职权是由人民代表大会制度所决定的,是人民代表大会统一行使国家权力的有机组成部分。宪法第六十七条赋予全国人大常委会的职权有21项,概括起来,主要有立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权等4个方面。关于立法权和监督权,又分别在立法法和监督法中作了进
(一)立法权
立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力,是依照法定程序制定、修改、补充、解释或者废止法律的权力,是一项重要的国家权力。我国宪法总结建国以来法制建设的历史经验,对立法权限的划分作了基本的界定,确立了具有中国特色的立法体制,即统一的、分层次的立法体制。在这个立法体制中,全国人大及其常委会是代表国家行使立法权,具有最高地位。
1.全国人大常委会行使国家立法权的由来
国家立法权是以国家名义制定法律的权力,具有权威性,是集中体现党的主张和全国各族人民的共同意志、维护国家法制统一的关键所在。赋予全国人大常委会以国家立法权,是我国立法体制的一次重要改革。1982年宪法颁布以前,国家立法权仅为全国人大所专有。1954年宪法规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关”,全国人民代表大会常务委员会只有“解释法律”和“制定法令”的权力。实践证明,仅由全国人民代表大会立法,不能适应现实的需要。1955年和1959年的全国人大会议分别通过决议,授权全国人大常委会在全国人大闭会期间,可以制定单行法规和修改法律。适应改革开放和现代化建设,特别是加强社会主义民主法制建设的需要,1982年宪法规定,全国人大和它的常委会共同行使国家立法权。20多年来,全国人大常委会依法履行这一职权,制定、修改了一大批法律和有关法律问题的决定,为基本形成中国特色社会主义法律体系发挥了重要作用。
2.全国人大常委会的立法权限
根据宪法和立法法,全国人大及其常委会共同行使国家立法权。两者的分工是:全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律;全国人大常委会制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律,在全国人大闭会期间,对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。这里的“基本法律”,是指在刑事、民事、国家机构和其他法律门类中起支架性作用的法律,如刑法、民法通则、合同法、物权法、诉讼法、全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法等。全国人大每年只举行一次例会,而且会期也不长,因此最高国家权力机关大量的、经常性的立法工作是由全国人大常委会承担的。即使全国人大修改宪法、制定和修改法律,一般也要先经常委会多次审议后,由全国人大常委会向全国人大提出议案,或者经常委会多次审议后由其他机关依法向全国人大提出议案,再由全国人大会议审议通过。
根据需要对宪法和法律进行解释,是与行使国家立法权紧密相关的又一项重要工作。宪法解释权是宪法赋予全国人大常委会的一项重要职权,这对于维护宪法的权威和尊严,保障宪法的正确实施,保证国家法制的统一非常重要。法律解释权属于全国人大常委会。当法律的规定需要进一步明确具体含义,或者法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据时,由全国人大常委会进行法律解释。全国人大常委会对法律的解释属于立法解释,这种解释同法律具有同等效力。
建国以来,特别是改革开放以来,全国人大常委会认真履行宪法所赋予的国家立法权,在推进中国特色社会主义法律体系基本形成过程中发挥了不可替代的作用。以十届全国人大为例,全国人大及其常委会审议和通过宪法修正案1件,法律73件,法律解释5件,有关法律问题的决定21件。其中,由全国人大常委会审议通过的法律70件、法律解释5件、有关法律问题的决定13件,占十届全国人大及其常委会通过法律、法律解释、有关法律问题的决定总数的88%,开展了卓有成效的立法工作。(二)监督权
监督权是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的又一项重要职权,包括工作监督和法律监督两个方面的内容。其中全国人大常委会承担着大量的、经常性的监督工作。
全国人大常委会的监督是党和国家监督体系的重要组成部分,是具有法律效力的监督。全国人大常委会依法对“一府两院”进行监督,既是一种制约,又是一种支持。全国人大常委会行使监督权,目的在于确保宪法和法律得到正确实施,维护社会主义法制的统一、尊严和权威;确保行政权、审判权、检察权得到正确行使,推进“一府两院”依法行政、公正司法和改进工作;确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护,实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益和切身利益。依照监督法的规定,全国人大常委会的监督工作主要有4个方面:
一是听取和审议“一府两院”专项工作报告。这种监督是全面的、基本的,并且具有法律效力。全国人大常委会在这方面行使监督权,就是要紧紧围绕党和国家工作大局,抓住改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重点问题,开展专项工作监督,提出意见和建议,提高监督工作的针对性和实效性。
二是审查和批准决算,听取和审议计划、预算的执行情况报告和审计工作报告。这是宪法、预算法和监督法等有关法律赋予全国人大常委会的一项重要监督职权。监督的具体形式,就是在每年中期,听取和审议本年度上一阶段计划、预算的执行情况;审查和批准计划、预算在执行中所必须作的部分调整方案;审查和批准中央决算,同时,听取和审议关于上一年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。实践证明,加强对计划和预算执行情况的监督,对维护计划和预算的严肃性、权威性,促进经济社会的健康发展,贯彻科学发展观,具有重要意义。
三是组织执法检查,对法律的实施情况进行检查监督。法律的生命在于实施。保证宪法和法律的正确实施有利于维护法律的权威,有利于培养公民的法律意识。全国人大常委会通过执法检查和听取执法检查报告,对法律实施中普遍存在的问题,形成审议意见,要求有关执法部门提出整改措施,在规定的时间内向常委会作出整改汇报。同时,常委会通过法律实施情况的监督,可以发现法律本身不够完善的问题,结合法律修改工作,予以补充和修订。
四是进行规范性文件的备案审查。为保证宪法和法律得到正确实施,维护国家法制的统一,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,依法应当报全国人大常委会备案审查。对此,立法法和监督法都有详细的规定。
询问和质询、特定问题调查等,也都是法定的监督方式,根据不同情况,依照法律规定办理。
从过去的五年实践来看,十届全国人大常委会认真履行宪法和法律赋予的监督职权,按照围绕中心、突出重点、讲求实效的监督工作思路,正确处理人大与“一府两院”的关系,既监督又支持“一府两院”的工作,但不包办代替应由“一府两院”行使的职权。坚持把工作监督与法律监督结合起来,把专项监督与综合监督结合起来,把初次监督与跟踪监督结合起来,把推动自行整改与依法纠正结合起来,督促“一府两院”解决了一批事关经济社会发展大局和人民群众切身利益的实际问题,取得了党和人民满意的效果。(三)重大事项决定权
全国人大及其常委会对重大事项作出决定,是贯彻党的重大决策、集中人民意志行使国家权力的重要体现。重大事项决定权的许多方面,通常是以作出决定、决议等方式体现出来的。
依照宪法规定,全国人大常委会的重大事项决定权主要包括:在全国人大闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度;规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;决定特赦;在全国人大闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员;决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,等等。
(四)人事任免权
依照宪法规定,全国人大行使对国家机关领导人员的选举或决定任命权。在全国人大闭会期间,全国人大常委会行使对国家机关领导人员的任免权。选举或决定任免国家机关领导人员、组织国家机关,是使国家政权真正掌握在人民手中的重要途径,是使党组织推荐的人选成为国家机关领导人员的重要保障。
在全国人大闭会期间,全国人大常委会根据国务院总理的提名,决定国务院的部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;根据委员长会议的提名,补充任命专门委员会个别副主任委员和部分委员人选;根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免;决定国家驻外全权代表的任免。
接受国家机关领导人员的辞职和决定代理人选,也属于全国人大常委会的人事任免权。在全国人大闭会期间,常委会可以接受常委会组成人员、国家主席、副主席、总理、副总理、国务委员、中央军委主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的辞职,报请全国人大下次会议确认。全国人大闭会期间,国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院正职领导缺位的,可分别从上述机关的副职领导人中决定代理人选。
全国人大常委会依照宪法和法律规定行使以上4个方面的职权,是受人民委托、代表全国各族人民的意志和利益,行使管理国家事务权力的重要内容。全国人大常委会行使职权,必须坚持党的领导,依法行使职权,充分发扬民主,使党的主张与人民的意志相统一,把党的主张经过法定程序转化为国家意志,把党推荐的重要干部人选经过法定程序决定任命为国家机关领导人员。认真行使好宪法和法律赋予全国人大常委会的各项职权,充分发挥全国人大常委会作为国家权力机关的常设机关的作用,对于加强党对改革开放和现代化建设的领导,保证党的路线方针政策的贯彻实施,保障人民当家作主权利,维护人民的根本利益,发展社会主义民主政治,促进中国特色社会主义事业,具有重要意义。
