为了改善城市困难居民居住问题，中央政府提出宏大的保障房计划。
保障房建设正在考验地方政府。在中国分税制度框架下，一个具有自身利益偏好的地方政府，需要在民生保障和政府腰包之间做出选择。
北京：“分包”保障房
2011年，中央下达给北京市的保障房建设任务是20万套，其中10万套为保障性住房，另外10万套为拆迁安置房——这个数字，比北京市去年一年的商品住宅竣工总数还多。
单位自建房四面开花
为了能够如期完成任务，北京市重拾单位自建房的老经验，鼓励机关及企事业单位利用自有国有土地建设公租房。
2011年4月1日，北京市住建委主任隋振江在首都师范大学调研时表示，支持学校作为主体建设保障房。很快，首师大南校区家属区平房改造项目，被纳入了北京市保障房建设计划。7月26日，北京市规划委员会公布了这一项目的最终规划方案。
首师大并非北京市唯一使用自有国有土地建设保障房的高校。
在位于北京西南郊的良乡高教园，聚集了中国社会科学院研究生院、北京理工大学、北京工商大学、首师大等四所高校及科研院所。今年6月，良乡高教园区管委会常务副主任高培军透露，该园区将建立20万平方米的公租房，用于解决园区高校教师的住宿问题。
此外，清华大学位于海淀区八家村的经适房项目和北京大学在肖家河村的经适房项目，拆迁工作在拖了8年之后，今年再度启动。这两个项目完工后，预计将为清华大学和北京大学两校教职员工提供近一万套住宅。
除了高校系统外，北京市境内各大开发区、工业园也成为保障房建设的主力军。
在位于北京城南亦庄的北京经济技术开发区，鹿海园四里公租房小区目前已经完工，小区内800套住宅目前均已定向分配给了诺基亚、奔驰汽车、中铁十九局等公司的员工，这些企业都是开发区的纳税大户。
在北京经济技术开发区，包括鹿海园四里、亦城名苑在内的公租房项目，统一由开发区管委会下辖的北京经济技术投资开发总公司负责开发，目前在建公租房总面积约为26万平方米，投资总额接近10亿元，2012年全部完工后，可以满足近2万名职工的住房需求。
北京的另外一家国家级开发区——中关村国家自主创新示范区，目前已经规划在东升乡、西二旗、苏家坨三地兴建保障房。其中，西二旗5万平米公租房已经全面开工，该项目将于明年10月竣工后，整体租赁给周边科技园，再由园区管委会按照先前制定的指标，分配给园区企业，再由企业转租给职工。
小产权房:被逼出的改革
海鹘落村地处昌平区北七家镇，距离地铁五号线终点站5公里，该村周边的商品住宅价格已经接近每平方米两万元左右。当地村民的一项主要收入来源就是出租自建房，不过由于这些房子建在集体土地上，按照现有的土地制度，属小产权房，政府并不承认其出租和出售的合法性。
不过，改革最早还是从小产权房上撕开了一道口子。
争取多年之后，海鹘落村最终被纳入北京市“集体土地上新建租赁房”的试点。为了缓解市级政府的保障房建设压力，2010年11月召开的北京市住房保障工作领导小组办公室联系会议，原则同意在海鹘落村、兰各庄村、唐家岭等地在集体土地上建设租赁房。
7月18日，海鹘落村村委会发布了该村租赁房项目工程（监理）招标公告。就在集体土地建设公租房低调地进行试点的同时，北京市还一改土地出让金“一交70年”的规定，供地方式“由卖改租”，转而进行土地“年租制”试点。
但这种土地“年租制”，并不利于土地财政增收。不过，为了让企业有动力参与保障房建设，政府最终还是决定在小范围内进行试点。
为了吸引更多企业参与保障房建设，北京市政府还提出可以减免相关税费。这在其他城市并不多见。
深圳：保障房进，“城中村”退
从31年前深圳经济特区成立初期开始，深圳市政府就鼓励农民利用农村的集体土地合作筹建不具备房屋产权的“统建房”，目的就是让这座小城能住下来自全国各地的开拓者。
之后，随着民间资本和银行贷款的加入，开发商介入了高密度的小产权房建设，城中村规模也越来越大。根据2008年深圳市的建筑普查，在近2000平方公里的深圳市，“违章建筑面积”总共2.93亿平方米，其中属于市政府市政规划以外的小产权住宅就达1.06亿平方米。
实际上，安居了数百万“夹心层”的“城中村”和小产权房，多年来充当了现实中深圳市的保障房“替身”。
根据今年6月由深圳市政府公布的《深圳市住房保障发展规划（2011—2015）》，深圳向中央政府上报的“任务量”，是在“十二五期间”将新增安排筹集建设保障性住房24万套。
深圳市住建部门表示，其预计“十二五期间”的24万套保障房总数中，将实际竣工21万套。而剩余的3万套，住建局预计将由政府按比例从开发商手中回购配建保障房，并“筹集”部分少量的小产权房来完成。
自从2004年，深圳市政府开始进行一轮农村土地国有化的统一管理之后，小产权房的天空就变得阴晴不定。根据深圳市规划与国土委员会的历史数据，每逢深圳市政府出台严格限制小产权房规模的措施前后，就曾出现小产权房抢建的高潮。到如今，农民房的存量不仅不见减少，反而越来越密集，楼层也越来越高，平均售价是普通商品房三分之一的“农民房”，建设标准甚至与普通商品房无差别。
政府在调节房屋结构问题上的缺位，客观造成了小产权房游离于深圳市的住房市场之外。
撇开了征收城中村等小产权房作为保障房的思路，深圳市政府开始另辟蹊径。2009年12月，深圳市政府推出《深圳市城市更新办法》，为城市的开发建设“注入强心剂”。这项举措可以为深圳市政府在2015年之前带来固定资产投资约1800亿元。而原则上，深圳特区成立初期建成的建筑物，目前均属于可申请更新的范畴。
对于深圳市政府来说，到2015年之前，还可以完成城市更新的用地规模达到35平方公里。其中，以“城中村”和旧工业区为主的“更新”规模占其中的约1/3。
根据深圳市政府的规划，城市更新将形成新一批城市各区域的中心区、交通枢纽及产业片区。而在这些片区内，保障房也将得到配建。作为公租房、廉租房等性质的保障房，配建比例将在5%至12%之间。若为安居型商品房，配建比例将在10%至30%之间。
截至今年7月底，深圳市保障房的开工率达到50%。而根据深圳市政府计划，若要新增安排筹集建设保障性住房24万套，总投资须达到646亿元。这对于不愁税收的深圳市政府来说，似乎不是难题。
上海：“被保障”扩大化
常住人口都可以申请
坐落在上海市杨浦区国权北路和国秀路的交口处的“新江湾尚景园”，拥有16栋棕褐色为主色调的15层住宅，从外观上看，这16栋住宅与周围在售的商品房并没有区别。
这个外观上看不出区别的尚景园，是上海市公积金中心收购的公共租赁住房项目。公共租赁住房是继经济适用房、廉租房、限价房之后的一种保障房新品种，主要面向“夹心层”，惠及的是一些大学毕业生和在城市就业的外来人口。
像尚景园这样的公租房，符合一定条件的、有基本稳定工作，不管有没有上海户籍的上海常住人口都可以申请。这就意味着除了中低收入、住房困难家庭外，白领阶层有机会享受到保障性住房。
2011年7月26日，上海市市长韩正在上海市十三届人大常委会第二十八次会议(扩大)上作关于2011年上半年工作情况的报告时表示，“明年1月开始，我们将再次放宽（保障房）准入标准，使一部分青年人，特别是年轻白领能够纳入这一保障体系。”
另外，按照计划，2011年下半年，上海市将按照“双定、双限”的原则启动建设一批限价商品房。所谓“双定”，是指“定区域、定项目”，在临港新城滴水湖周边选择2个区域，针对相关符合条件的单位没有首套房的员工；“双限”则是“限交易、限房价”，相关房源10年内不得上市交易。
金融创新解决融资难
在整个保障房建设中，资金问题是最引人关注的，也是关系保障房是否能顺利按计划完成的关键。从实际情况看，得以较快推进的融资渠道是保险资金。
保险业的发展沉淀了庞大的“静态”资金，面临着巨大的保值增值的内在动力，截至2011年一季度末，中国保险业资金运用余额达到5.02万亿元，理论上可有5000亿元保险资金投入不动产。于是，以保险资金注入保障房建设的金融创新率先在上海“试水”。2011年3月，由太平洋保险旗下负责保险资金运作的太平洋资产管理公司发起设立的“太平洋——上海公共租赁房项目债权投资计划”正式通过保监会的备案。
尽管在保障群体范围和融资模式上，上海推出了一系列创新举措，不过，面对2011年全年1500万平方米的开工目标，动迁安置房在“创新”的上海与全国其他城市类似，也是保障房的主力。
根据上海市2011年保障房建设计划，像尚景园这样白领们可以租住的公共租赁住房，开工建设和筹措的面积将达到200万平方米，约4万套，面积只占到全年总体计划的13.3%；而主要组成上海市今年的保障性住房开工计划的，是800万平方米、约10万套的动迁安置房（限价商品住房）和约500万平方米、约8万套的经济适用住房。
（《中国新闻周刊》2011年第31期 周政华 崔晓火等）
重庆：“康庄”大道行多远？
目前，重庆市内推出的公租房房源约7万套，约450万平方米。而今年最终即将建成1350万平方米的公租房，约21万套，不仅建设量和开工量均为全国第一，而且单是重庆公租房的建设总量，也占到全国公租房建设总量的十分之一。
仅在重庆主城区，就有8个公租房项目。在已经结束的两次公租房摇号配租中，有3万多户家庭取得了配租资格，并按每平方米9至11元不等的房租和每平方米1.03元的管理费配租。8月27日，第三次摇号配租即将开始，预计申请配租的比例1：1，这在全国其他城市中是不能想象的。
2010年7月实施的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》和今年2月11日公布的《重庆市公共租赁住房管理实施细则》，规定了申请公租房者的收入限制。但由于这一标准在通胀率高企的背景下难以被重庆市民接受，在此后的配租过程中，收入限制的准入门槛已事实上被“取消”，仅考察申请人有无住房或住房是否困难。
重庆市政府通过实践摸索出的一套公租房理论体系，堪称独特。重庆政府的思路是，用1100亿元的公租房投入拉动当地GDP约4000亿元的增长。通过住房吸引91万人在城区就业，通过经济和消费的活跃让周边的土地升值，并增加相关产业的税收。
现在重庆市公租房的建设方——重庆市地产集团和重庆市城投公司，便是两个市级土地储备机构。重庆市的土地由它们整治之后，才交由国土部门进行出让，重庆的土地一级市场由政府垄断。
而在城市国有土地由政府全部垄断的土壤中，地方政府就有动力推动民生工程。这首先来源于重庆市政府庞大的土地储备。有了这一项，就省掉了无数用于回购土地的资金。
据重庆市国土房管局的测算，2010年至2012年三年内建设4000万平方米公租房所需要的1100多亿元资金，30%由中央财政和重庆市的地方财政兜底，70%则由银行贷款的90多亿元以及非银行的融资途径来协调。
正因为财力的雄厚，当财政部、国家发展改革委、住房城乡建设部在去年要求各地在确保完成当年廉租住房保障任务的前提下，可将土地出让净收益中安排不低于10%的资金，用于保障房建设之时，重庆市政府提出的竟然是当年土地总收益的5%，比土地出让金净收益高出一个数量级。
而中央财政部分则取决于重庆真正能建多少公租房，建的越多，则资金支持越多。
“在保障房建设方面，重庆短期内是不缺钱花的。”这是重庆市基层官员们的一种普遍认识。
根据重庆市政府的表态，政府不缺钱，是因为愿意投资重庆的资金单位众多。重庆“不缺钱”，实际上是在说重庆市政府“不缺融资能力”。
也正是在强大资金后台的支撑下，重庆惊人的公租房建设背后，暂时并未出现资金链的脱节。
但这种稳定的背后，并非没有未来资金保障的隐忧。
重庆市国资委在今年6月曾表示，负责建设公租房项目的重庆四家国有企业，将由企业自行利用10年左右时间对建设资金成本进行“内部消化”，用企业利润冲抵建设资金投入的欠账。
有参与房地产市场的学者说，重庆的公租房模式复制不太容易，主要原因是其政治影响力以及近年来市政府对土地储备的前瞻性。目前，其他一线城市主要面对的是保障性住房土地供给的不足，这种状况短期很难改变。
