随着我国市场经济体制的初步确立，传统的以企业为风险分散单位的现收现付型养老保险制度，在人口老龄化的巨大压力下，正面临着严重的财务支付危机。而完全积累型养老保险制度，则由于其可以有效避免这些危机，并能实现养老体系的长期均衡，已成为目前国际公认的养老保险制度改革的目标模式。我国于1995年开始建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，1997年进一步深化了该项制度。这些根本性的改革标志着我国养老保险制度由现收现付制转变为部分积累制。而正如任何能够带来预期收益的制度变迁都需要支付成本那样，在养老保险制度的转轨过程中，也不可避免地出现了转制成本问题。
之所以如此，是因为传统养老保险制度的责任主体是国家，在特定的就业、福利、保障三位一体的制度结构下，形成了国家与职工之间特有的隐性契约：职工承诺把必要劳动费用的一部分出让给国家，由国家集中使用和管理这笔包括养老保险金在内的风险基金；国家承诺向职工提供就业、福利、保障三位一体的服务。但是，随着养老保险的制度背景由计划经济向市场经济转换，养老保险从现收现付制向统账结合制转轨，政府率先单方面废除了传统体制下的隐性契约，打破了旧有的职工投入——收益模式，导致新制度实施前已经退休的“老人”个人账户无资金积累，新制度实施前的在职职工——“中人”个人账户上资金积累严重不足。而这部分由隐性契约所形成的政府隐性养老负债在当前的显性化现实地构成了我国养老保险制度的转制成本。
作为一种遗留责任，转制成本应当由政府承担起来并予以特殊处理。但在消化养老保险转制成本的方式选择方面，我国现行的做法是期望通过社会统筹账户的缴款来偿付旧有制度的债务，即用新制度所收缴保险费的一部分来逐步支付制度变迁的成本。然而，实际的执行情况却并不尽如人意。通过对全国养老保险收支情况的考察发现，1999年全国养老保险社会统筹账户基金仅为900亿元，而支出总额却为1925亿元，出现了数量高达1000亿元的资金缺口。也就是说，完全依靠社会统筹基金根本完成不了消化转制成本的任务。这样，在职职工个人账户上的基金就在一定程度上被挪用于发放养老金，在收支仍然不能相抵的情况下，缴费率被一再提高，有的省份缴费率已高达30％，大大高于国家规定的20％的标准。这就使得尚处于试点阶段的新养老保险制度在实践中出现了基金空账运行，职工未来权益无法保障；企业负担过重，影响生产经营等严重问题。
因此，迫切需要找到恰当的消化转制成本方式来补偿政府亏欠的养老保险债务。在消化养老保险转制成本的具体方式上，我认为可以继续通过统账结合制下社会统筹账户的缴款来消化部分转制成本，但同时政府应承担起相应责任，保持企业20％的缴费水平不再提高，通过采取系统外投入补充和系统内增收节支的方法来拓宽消化转制成本。具体的政策操作可从以下几方面加以考虑：
1.调整财政支出结构，适当增加养老保险支出所占比重。在消除转制成本方面，当今世界市场经济国家的通行做法是提高养老保险补助支出占财政支出的比重。从目前我国的财政支出项目来看，调整支出结构具有一定的可行性。以往我国财政中经济建设性支出所占比例较高，但随着改革的深化，这一支出将逐步债务化（即国债）；另外，机构改革后行政管理费用也可以适当压缩，再从其他开支中腾出一些，预计今后5至10年，财政约每年可以腾出7至8个百分点用于养老保险补助支出。
2.变现部分国有资产补充养老保险基金。按照中央“有进有退，有所为有所不为”的方针，国有资本将从某些行业和企业“退出”。而变现国有资产用于补充养老保险基金的做法，正好将中央的总方针贯彻落实于养老保险制度的改革之中，它不仅有利于缓解当前养老保险基金收支不平衡的状况，而且能为消化转制成本提供有效途径。变现部分国有资产充实养老保险基金账户的具体手段包括：利用资本市场减持国有股所获收入，拍卖、租赁国有中小企业的所得收入，有偿使用国有土地所获收益，出售公有住房所获收入等。
3.汲取智利的成功经验，发行特种债券。智利是将养老保险债务显性化，并成功化解转制成本的一个国家。智利政府采取发放认可债券作为对职工补偿中介的方法，既偿还了政府对职工养老金的欠账，又未使财政负担过重，因此值得借鉴。但在借鉴智利的经验时，必须注意以下几点：⑴我国若发行认可债券，只能记在养老补偿资金专户上，而不能归到职工个人的资金账户上。⑵补偿金只能在职工退休后按月取得，职工可以提现也可以索取等值的认可债券。⑶政府的职能是建立、监督和管理认可债券交易市场，为认可债券的兑付承担最终责任。⑷认可债券的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算，既要考虑养老欠账的多少，又要考虑国有资产的规模及其投资收益的大小。
4.发行养老保险彩票。在现有体育和福利彩票成功发行的基础上，可以进一步发行养老保险彩票。通过采取市场经销的手段，扩大发行量，减少发行成本，增加中奖激励，也可以有效筹措养老资金，消化一部分转制成本。
5.系统内增收节支。前述四种方法属于系统外的投入补充法，除此之外，还应在系统内采用开源节流、防治结合的办法来消化转制成本。系统内增收节支方法具体包括：适当调低养老金替代率、逐步提高退休年龄、扩大养老保险的覆盖范围、严格退休条件、调整养老金与物价或工资的挂钩机制、有效运营养老保险基金努力实现其保值增值等，通过这些措施可以进一步提高系统内消化转制成本的能力。
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