西部是中国的欠发达地区，西部城市中工矿城市占较大的比重（约占2／3以上），大多是“一五”和“三线建设”时期，在特殊的政治背景和艰苦的区位地理条件下从无到有，逐步建立、发展起来的，城市发展整体水平低，对周边的辐射力弱。在西部大开发中，立足于西部特有的区位特点，加快城市经济的发展，对带动区域经济的腾飞有着重要的意义。
在特定的历史条件下，西部依靠计划经济体制，利用有限的人力、物力、财力，在较短的时间内建起了一座座城市，从而提高了我国欠发达地区的城市化水平，为欠发达地区的经济发展奠定了良好的基础。但计划经济体制下的城市概念和市场经济体制下的城市概念有着本质的不同，在当今市场经济和经济全球化的形势下，这些城市的发展首先面临制度创新的挑战。
计划经济带给西部城市经济最根本的弊端是，高度集权使城市发展失去了独立性和自由空间；城市的主导经济——国有企业没有自主性，城市的管理没有主动性，进而影响了人们对城市发展规律的研究；城市发展缺少内在的动力机制和平衡机制，城市经济缺少鲜明的个性风格和地方优势。计划经济体制下形成的城市机制从内容到形式很多方面难于适应市场经济，地方经济薄弱，民营经济发展迟缓，国有企业技术改造不足，人才的流失，城市发展资金不足等，这些因素已经影响到西部城市的发展。
西部的城市发展虽然存在许多困难，但也有着巨大的发展潜力和广阔的发展空间。西部的不少城市有着鲜明的区域特点：城市发展受严酷的自然条件和脆弱的生态条件的限制，要求将城市发展和资源保护、生态建设有机统一起来，这对于城市的现在和将来都有着特殊的重要性；西部城市的自然景观、所处区位具有鲜明的地方特色，立足城市的区位特点，全方位、多角度地开发和整合城市资源，是避免城市结构趋同、发挥城市自身优势的重要途径。西部的城市经济落后，与东部比，除了基础不同总量差距大外，最根本的还在于体制上的原因和主观上认识的滞后。因此，依靠制度创新把西部城市的潜在优势变成现实性，进而带动西部的发展是西部开发的重中之重。
城市发展的基本途径和主要内容是：人口、资源等经济要素在自由流动的前提下向城市加速集中，同时又对周边的区域起到辐射带动作用。市场机制是城市发展的基础机制，因此，建立市场机制是西部城市制度创新的核心。创新的目的在于：奠定城市自由发展的基础，拓展城市发展的空间；在新的制度框架下，通过市场的推力和企业及个人利益的驱动来发展城市；通过综合开发和专业化管理来经营城市；通过经营城市来提升城市的品位。
建立高效的政府管理机构、管理体系及运行机制。在西部城市制度的创新中，从规划到立法，从建立和完善市场体系到营造城市环境，从提供城市利益相关者所需的服务到构筑新的社区组织和城市管理体制等，政府都可以发挥积极作用。为使政府担负起在机制创新中的重任，也为后续改革创造条件，首先要改革政府管理体制，实现政企分开，转变政府职能，精简政府机构。由于历史的原因，西部的不少城市是“先有企业、后有政府”，城市与企业的关系十分密切。政企分开的关键是转变政府职能，还权于企业。要根据对“城市”概念的重新认识设置机构，要构建城市综合监管新机制，按照“大口径”设置部门，集中统一对城市规划、基础设施建设、城市各项事业的监管，同时在制度设计上要充分体现对政府工作公开、公正和透明度的要求，最大限度地减少行政机关及其工作人员的自由裁量权，削减权利寻租存在的基础。
建立城市的参与合作机制，调动城市利益相关者积极参与城市管理。随着城市主体的多元化，政府自身拥有的资源的有限性逐渐明显，如果没有城市利益相关者积极参与，难以保证科学决策的形成，难以保证政策和法律的有效落实，监督也难以取得预期的效果。因此，要探索一种机制，吸引城市利益相关者参与城市管理。这种机制可分为三个层次：一是实行城市重大决策的听证会制度；二是加强和完善社区建设，重构城市监管的基层单位和功能；三是构建和完善政府和市民间的信息交流机制、对城市决策的反馈和监督机制，提高政府决策的透明度。
建立和完善对社会组织的管理机制，用新思路新机制管理城市人口和行业。城市是人口大量集聚的地方，也集聚着众多的行业。随着经济的发展，城市人口不断增加，人口的流动性愈来愈大，行业也在变动，对城市行业的管理要借助城市中客观存在的各种社会组织，这些社会组织对城市的发展有重要的影响作用。计划经济条件下，是借助于行政的方法管理城市人口及社会组织的。新形势下要引进新方式，构建多样化、网络化的富有生机和活力的社会组织体系，并在这个体系中全面贯彻民主和法制，形成协调和自律机制，以确保城市经济发展有一个稳定、安全、不断进步的群众基础和社会环境。
引进市场机制，对城市基础设施建设进行市场化运作。广泛吸纳社会资金用于基础设施建设，同时，改革公共企业、自然垄断行业的管理体制，探索公共企业或自然垄断行业特许经营或委托经营的机制。大力发展非公有制经济，提高城市的经济外向化程度。要从体制上改变传统计划经济下形成的企业制度，为非公有制经济的发展拓展空间。
借鉴发达地区的经验，培育各种要素市场。包括：⑴土地市场。要建立政府土地收购储备出让制度，对城市土地使用权实行公开招标拍卖，盘活土地资产，确保国有土地资源的收益。西部城市的土地资源丰富，愈早建立土地市场，城市规划愈主动；同时适应城市的发展，完善城市房地产市场，推动人居工程的快速发展；⑵资本要素市场。西部储蓄转化为投资的能力落后，基础设施和公益事业融资渠道少，城市建设对国家投资的依赖程度较高。证券市场融资是20世纪90年代以来地区经济发展的一个重要资金来源，发达的资本市场也是新经济的一个重要特征。西部城市应将国企改革、融投资、金融、财政体制的改革与西部资本市场的建立、金融市场的开放有机结合在一起，同步进行，建立起高度市场化的资本融通机制。⑶劳动要素市场。破除以户籍制度为核心的传统的城乡分割制度，建立居住地户口的弹性管理体制，通过改革税收、工商管理体制为鼓励劳动者自主择业创造条件，构建城乡统一的劳动力市场，提高就业市场化指数；构建和完善统一的社会保障机制，建立城乡一体的社会对个人的保障制度，使社会保障既体现福利性，又体现激励性。同时利用市场机制，使社保基金保值增值。
建立适应数字化城市的监管机制。数字化城市是现代城市的重要标志。要站在未来的高度，以“城市规划”为核心，建立健全相关的法律法规和监督运行机制，体现城市监管的时代性，从制度上保证城市监管的法制性、有效性和延续性。
制度创新既是一项开拓性的工作，也带有一定的风险性，不可能一蹴而就，但它是目前推动西部城市化必须要做的一项基础性的工作，愈早进行愈有利，愈主动。制度创新还要有前瞻性。新世纪是一个知识经济和信息时代，制度创新要紧紧把握时代的特征。西部城市的发展要靠制度创新，而制度创新中有破有立，制度创新中有许多新问题有待人们去认识和解决，因此，要把握好改革与原创、继承与扬弃的度；城市自身是一个复杂的整体，制度创新涉及的每个方面都不是孤立的，因此，制度创新还要注重制度整体的相关性和协调性，要对旧体制下的各项制度逐一检视，要研究各项制度如何才能形成合力以促进城市化进程，对影响城市发展的相关制度进行全面综合的分析研究，构建起与市场经济相适应的城市运营机制。在这个过程中，还要转变观念，正确认识政府监管和市场机制的关系。制度创新既要覆盖城市的各个部分，以确保城市管理不留盲点，又要抓住最基本的，使新的体制在实际操作中有较大的弹性；要通过制度创新提高城市发展的自由度，开拓城市的发展的空间。
（作者单位：兰州大学经济管理学院）
 |
