近20多年来，大量的地方立法补充了国家立法，保证了国家法律在各地的遵守和执行，为地方的经济和社会发展提供了法制保障。地方立法已经取得、今后将进一步取得的成就，在我国社会主义法制史上具有重大的意义和深远的影响。随着现代化建设事业的日益发展，应当大力推进地方立法工作，这是毫无疑义的。但是，应当看到，宪法和法律赋予地方人大的立法权，是有条件、有限定的职权，对这项职权应当有一个准确合法的理解和定位，应当置它于一个恰如其分的存在与发展空间。这只会更加有利于加强和改进地方立法工作，有利于地方和整个国家的法制建设。
1979年颁布的地方组织法和1982年制定的宪法，以宪法和国家基本法的形式设定了地方立法权，这是我国立法体制的重大改革。从宪法和法律有关条文的具体表述来理解，地方立法权是一种附有必要条件和明确限定的职权。宪法和地方组织法规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。我们不妨“咬文嚼字”，对这一规定中几组重要的用语作一番剖解和领会：
关于“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，这是一条基本原则，是地方立法的前提条件，它与现行立法体制的要求是一致的，所强调的是法制的统一。这里的“不相抵触”包括三层含义：不得与宪法、法律、行政法规的基本原则和精神实质相抵触，不得与宪法、法律、行政法规所确定的具体法律制度相抵触，不得与宪法、法律、行政法规的具体条文相抵触。这里的“不相抵触”所要求的对象包括全部类型的地方性法规，即与国家法律、法规相配套的实施性法规，根据某项法律规范制定的补充性法规，在贯彻实施某项法律的基础上制定的自主性法规，都不得与宪法、法律、行政法规相抵触。
关于“根据本行政区域的具体情况和实际需要”，这一用语中包含互有联系的两个概念，一个是“具体情况”，一个是“实际需要”。笔者理解，这两个概念不是我们平时口头泛泛而论时的用语，作为国家的基本法，把这样的概念放在设定和授予一项重大职权的条文中，是有其严格而特定的内涵的。这里的“具体情况”，不是泛指一个地区、一个单位存在的一般意义上的、那种几乎无处不有的具体情况，而是指国家的立法无法顾及和不能涵盖的具体情况。这里的“实际需要”，也不是我们常说的工作上的需要，而是指立法上的需要，不能动辄把工作的重要视为立法的需要。无论什么重要的工作，如果国家立法已经能够调整，或者通过其他形式，如行政行为、经济手段、思想教育即可解决，就不必视为具有地方立法的实际需要而加以作为。
关于“报全国人大常委会和国务院备案”，“备案”当然不同于“报批”，但同时宪法第六十七条又规定，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同国家宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。可见，这种“备案”不是告知、备忘和存档性的，而明显地具有法律审查的性质。
关于“可以”，用这一副词来表述对一项重大职权的允诺，显然也是大有分寸和程度上的讲究的。宪法设定全国人大及其常委会的立法权时，没有用“可以”；在设定国务院制定行政法规的职权时，没有用“可以”；在设定地方人大及其常委会的其他各项职权时，也没有用“可以”，或使用别的什么类似词语。我们认为，这个词的运用明显地表明地方立法权是一种授权，是准许作为，而不是强求必须作为。这与地方立法从属于中央立法的性质和地位是一致的，与给地方立法所附加的限定和条件是一致的。“具体情况”、“实际需要”，是地方立法必要的前提和条件，只有符合和具备了这些条件时，才是“可以”的；如果不符合和未具备这些条件，则意味着“不可以”。
从宪法和法律设定的地方人大各项职权之间的对比来理解，地方立法权与其他职权也是有一定区别的。人们通常概括地说，省级人大及其常委会主要有“四权”：立法权、决定权、监督权和人事任免权。在实际工作中，为了表达简明方便，这样说未尝不可。但值得注意的是，宪法和地方组织法对制定地方性法规从来没有正式冠之以“职权”、“权”、“权力”等。而在列举地方人大及其常委会其他各项职权时，则是明明白白称之为“行使下列职权”，而且这些职权没有附加任何限定，在本行政区域内，享有的这些职权是独立的、完整的。
应当指出的是，这20多年来省级人大常委会在行使这一项有条件、有限定的、带有从属和补充意义的职权上，投入了最多的时间和最大的精力，其积极和重大作用之外的负面后果是：其一，国家法律的权威和作用有的在无意之中被基本相同甚至重复的地方法规所淡化和取代，有的法律文本及其所表述的原则和重要条款，被以“实施细则”、“实施办法”面貌出现的地方法规所打乱、“稀释”和“包裹”，在客观上影响了整个国家法制的统一和权威。其二，地方人大在行使其他职权特别是监督权上未能投入充分的时间和精力，使得人大的监督始终是社会各个方面包括人大自身也不满意的一个薄弱环节，这就难以首先保证国家宪法、法律和行政法规在本行政区域内的遵守和实施。因此，对地方立法工作进行总结、肯定和反思，把对这项职权和工作的认识准确定位到宪法和地方组织法的精神上来，将更加有利于国家法制建设的进一步加强，也更加有利于地方人大各项工作的进一步发展。
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