2月8日公布的2004年中共中央1号文件，即《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，犹如一声春雷，让沉寂的农村备感震撼；时隔18年后，又一个关于农业和农村的中央一号文件出台，让“三农”问题又一次走到了改革的台前。
“三农”问题中，农民增收缓慢是症结。尽管农村改革20多年来，农民收入水平总体上有了大幅度的提高，但农民收入的增长速度却呈现出阶段性递减的趋势。特别是从1997年开始，农民人均纯收入的增长遇到了明显的困难，这是与我国农产品市场的转折性变化联系在一起的。因为我国粮食等主要农产品由过去的长期供给不足，开始变为“总量大体平衡，丰年有余”，这种供求关系的新变化，使几乎所有农产品都呈现出阶段性、结构性和区域性的供过于求，农产品价格连年下跌，农民收入也连续7年低速增长，不及城镇居民收入增量的1／5。
中央财经领导小组办公室副主任陈锡文具体分析农民增收困难的主要原因，一方面在于城镇居民的收入和消费结构出现了明显的变化。2001年城镇居民的恩格尔系数已降至37.9％。4年间，城镇居民的人均可支配收入增长了2020元，但用于食品的开支只增加109元，而在粮、油、肉、菜这4大项农产品的开支上合计人均开支则减少了131.2元。另一方面在于我国城镇化的进程明显滞后，城乡人口的分布极不合理，导致购买商品农产品的城镇消费群体比重过低。2001年我国农业占国内生产总值的比重已降至15.2％，而农业劳动力却仍占全国从业人员总量的44.4％。
在农业发展进入新的阶段后，影响农民收入增长的主要因素已发生变化，过去行之有效的通过增加农产品产量、提高农产品收购价格来增加农民收入的办法现已明显失效，因此中央一号文件说：促进农民增收要有新思路，并明确指出要坚持“多予、少取、放活”的方针。
在特定的历史条件下，国家在发展城市和进行工业建设的过程当中，农村、农业和农民对城市化和工业化作出了很大的贡献。但是很长时间，他们没有充分享受到工业化和城市化带来的成果。现在该是回报农民，向农村“多予”的时候了，要改从农村抽“血”为向农村输“血”。
自1998年中央决定实施积极的财政政策以来，国家大幅度增加了农口的基本建设投入，1998年—2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规模的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，县域范围内与农民增收关系密切的小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。农村中小型的农田水利工程、乡村道路等设施，是调整农业结构、增加农民收入的基础条件。
一号文件中直接带有资金支持政策占到相当大的比例，提出了一系列实实在在的措施，包括增加对粮食主产区的投入、安排支持农业产业化发展的资金、增加预算内农业科研的投入等等，给农业以反哺，被称为是“高含金量”的文件，其意义就在这里。
鉴于目前国家财力有限，要大规模地给农产品提供补贴还很难。为此更应从减税入手。
据国务院发展研究中心的调查表明，越是贫困地区，税费在农民收入中所占的比例越大，给农民造成的负担越重。越是低收入的农户，负担水平越高。从试点情况看，税费改革后，对农民减负确实有一定作用。但税费改革削弱了地方政府的收入，堵死了地方政府通过非规范手段从农民身上征收收入的渠道。这次中央一号文件明确规定，要进一步减轻农民的税费负担，逐步降低农业税税率，2004年农业税税率总体上降低一个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税。有条件的地方可以进一步降低农业税税率或免征农业税。这是党中央、国务院送给九亿农民的一份温暖而厚重的新年大礼，这是以人为本的思想和坚持科学的发展观的具体行动。
在告别短缺之后，我国农业结构性矛盾日益显露出来，产品质量不高，大路货多，一般性品种多，初级产品多，名牌产品少，专业产品少，精深加工产品更少。由于结构调整滞后，农产品供给结构与需求结构脱节，从而导致部分农产品“卖难”和价格下跌，影响了农民收入的提高。
国务院发展研究中心农村部部长韩俊认为，对农业结构进行战略性调整，关键是要跳出长期以来片面重视提高农产品产量的圈子，要把提高农产品的品质放到第一位，大力发展优质果、菜、花卉等劳动密集型产品的生产。第二，更多地发展养殖业、畜牧业和水产业，使得农产品通过养殖业的转化，提高经济效益。第三，农业的自然资源是区域化的，怎么样保证每个区域的农业发挥比较优势，使利润达到最大化。第四，改变长期以来农业生产、加工和销售三个环节相脱节的状态，大力推进农业产业化经营。积极扶持龙头企业的发展，带动农户从事专业化生产。第五，城乡要统筹考虑，逐步形成一二三产业之间农村人口的合理分布，逐步地优化结构、搞活农村。
伴随我国由计划经济向社会主义市场经济的转变过程，在城乡关系方面也必须要有一个相应的转变，即由限制农民进城转向主动吸引农民进城，在改革城乡分割制度方面需要迈开实质性步伐：一是取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制，保障进城务工农民的各项合法权益；二是加快户籍管理制度改革步伐。
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