论增加农村公共产品供给

农村公共产品的普遍短缺，已严重制约了农村发展和“小康建设”。以新的发展观为指导，搞好“五个统筹”，增加农村公共产品供给问题就显得更为突出和重要，迫切需要我们给予更多的关注，并从战略高度，以新的思维方式和新的视野，思考和认识农村公共产品供给问题，加快农村公共产品的供给。

农村公共产品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有“非排它性”和公益性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务等各个领域。具体包括：义务教育、计划生育、优抚救济、社会保障、社会治安，文化、卫生、体育等社会事业，供水、供电、道路等公共基础设施，生态环境建设、环境综合整治，防灾减灾、气象、公共科技资源与服务、病虫害防治，行政、法律和社区服务等。多年来，我国农村公共产品虽不断增加，但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相当大的差距。目前，农村公共产品不仅总量短缺、总体质量不高，供给不足，而且供求结构不合理、层次和优化度及现代化水平低，总体功能、效率低，供求矛盾突出，而且，新兴、现代公共产品发展慢，尤其是城市型现代生活设施，如供气、供热、供水设施等发展几乎尚未起步。总体上看，目前我国城乡差距突出表现为公共产品上的差距。

增加农村公共产品供给，是促进新阶段农村居民生活走向高水平“小康”的客观需要。公共产品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前，城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共产品消费，尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距在拉大，公共产品的严重短缺，已严重制约了我国农村居民生活综合质量的提高，生存、发展、健康、文化娱乐等多层次和多样化需求的满足，甚至在不少地区，“行路难、就医难、上学难”等问题依然存在，一些地方因缺少基础设施，仍不能消费现代家用电器，使用现代通讯手段，享受现代文明带来的新生活。在我国农村温饱问题基本解决，许多地区基本达到初步“小康”的情况下，农村居民消费需求结构正由低层次向高层次转变，因而增加公共产品的供给就成为新阶段“小康”建设所面临的一项主要任务。

增加农村公共产品供给，是新阶段促进农民增收与减负的迫切要求。当前，农民收入虽呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。由于农业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受到一定制约。“路”与“富”的简单关系，足以说明农村公共产品供给与农民增收的关系。可见，只有增加其供给，才能为新阶段农民增收提供有力支持。

增加农村公共产品供给，是新阶段促进农业和农村经济进一步发展的必然选择。加入WTO后，农业面临越来越大的国际竞争压力，基础和战略地位面临新的挑战，国家粮食安全系数期待加强，迫切需要通过公共产品供给的增加，从根本上改变农业的弱质状况，形成新质的物质技术基础。目前，公共产品供给的不足，已成为农业农村增强自身“体质”和“体能”，实现进一步发展的主要制约“短板”。因此，加快公共产品的供给，是农业农村经济发展新阶段的客观要求和必然选择

增加农村公共产品供给，是新阶段在农村贯彻落实“三个代表”重要思想的主要内容和重要体现。党和政府的领导、管理、方针政策也具有“公共产品”的性质。“为官一任，造福一方”，多为农民“办实事、办好事”，其内涵主要是指要多为农民创造、提供有效的公共产品。可见，增加其供给，体现“三个代表”的要求，有利于提高党和政府在广大农民中的形象，体现新阶段党的农村工作的新重点。

增加农村公共产品供给的制度创新

公共产品的规定性、内在要求和发展规律,决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度安排合理与否,对其有效供给和达到结构优化会起到重要影响。从实际看，造成农村公共产品供给不足的原因或制约其增加的因素是多方面的、复杂的。既有历史的原因，也有现实的原因；既有农村自身的原因，也有农村外部的原因；既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因；既有制度、体制原因，也有非制度、非体制原因。但最大的问题还在于我国的公共产品供给制度和相关体制这种“公共产品”存在着不合理性。因此，增加农村公共产品的关键在于制度和体制的改革、完善与创新。

公共产品基本供给制度的不合理性与创新。在我国过去“二元化”发展模式和体制下，由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。这种供给制度主要表现为：城市所需的公共产品由政府包揽供给，所需资金主要由财政预算安排，而农村所需的公共产品政府提供较少，许多方面主要由农村基层负责提供，所需资金主要通过筹措方式解决，成本支出主要由农村居民来承担。并且，政府承担提供公共产品的责任及其界限不明确，本应完全由政府提供的一些公共产品，如义务教育等，由于受财力限制，政府并未提供或未完全提供。这就使得在各级政府财力一定和有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，而对农村公共产品供给的投入严重不足，从而造成了城乡公共产品供给的严重失衡，形成了很大的历史欠账。因此，要增加农村公共产品的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。一是要进一步调整现有的国民收入和利益分配格局，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。二是以实现两种供给制度的并轨为目标，以坚持城乡供给的统筹为原则，对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。三是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界、职责和义务范围，明确界定各级政府应提供哪些公共产品，尤其是农村公共产品。四是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。

公共产品供给的财政体制的不合理性与创新。我国过去的财政体制，是一种向城市倾斜的财政体系和体制，在财政预算支出中，用于城市建设、发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。要增加农村公共产品供给，必须进一步推进财政体制改革的深化和创新。要彻底破除传统的财政体制和政策，加快新型现代公共财政体系及其框架下公共产品供给新体制和新制度的构建与完善，实现由“重城轻乡”的传统型公共产品财政供给体制和制度，向统筹城乡发展、城乡协调平衡、公平合理的现代公共产品财政供给新体制和新制度的根本转变。其中，一是要通过进一步调整和理顺各级政府的财政分配关系，合理划分、科学确定其事权和财权，尤其是农村公共产品供给上的事权和财权，使两者相对称、相统一。二是要加快有利于增加农村公共产品供给的财政分配政策的制定和完善，调整支出结构和资金使用方向，使资金支出更多地向农业农村倾斜，确实实现投入向以农村为重点的转移。三是要进一步健全财政转移支付制度，加大向农村转移支付力度，深化农村基层财政体制改革，理顺、完善农村财政体系。

公共产品供给的农村税费制度的不合理性与创新。土地经营制度改革后，我国对农民实行的是既收税又收费的制度和政策。农民缴税可以看作是农民为消费政府提供的公共产品所负担的成本，税外向农民收取各种费用，可以看作是为向农民提供一定公共产品而实行的一种政策性、准制度性筹资手段，而农民交费可以看作是农民为消费一定公共产品所承担的成本支出。就税收而言，主要问题在于税制设置一直不尽合理，农民税负总体一直偏高。就收费而言，各种政策性收费更是不尽合理，项目繁多，一些公共产品，如义务教育、计划生育等方面的公共产品，本应由政府制度来义务提供，却变成了由政策性提供和由农民负担。这种税费并存的、不合理的公共产品供给筹资制度安排，既是造成农民负担过重的主要原因，也是农村公共产品供给短缺问题的症结和根源所在。已进行的农村税费制度改革，虽使其向合理的方向取得了较大进展和成果，农民负担过重问题有一定缓解，但改革任务远未完成，尤其是不该由农民来负担而由农民来负担的问题仍未解决。推进农村税费制度改革的深化与创新，一是要加快城乡统一税制的步伐，合理确定农村税收，逐步建立起科学、公平、合理、规范、优化的农村新税制；二是要进一步对农村税费体系进行合理重构，尽快建立起新的有利于增加农村公共产品供给的筹资制度，及早实现一些公共产品由政策性提供为制度提供，其成本由农民负担为政府负担的转变，从而最终实现其城乡统一的、单一的政府制度提供；三是要使税费改革既符合国际通行的做法，又让农民真正在公共产品和利益分配上享受平等的国民待遇。

此外，还必须创新农村公共产品供给投资体制、融资体制、公共决策制度，彻底消除不适应农村公共产品供给发展要求的体制和制度性因素与障碍，建立有利于促进其发展的新的体制、制度和机制，从而为增加其供给奠定体制基础，提供制度保障和动力。

增加农村公共产品供给的政策支持和理论支撑

增加农村公共产品供给，除了推进制度性改革，进行体制和制度系统创新，构建新的供给体制和制度外，还必须进一步转变政府职能，提供更多的政策支持和理论支撑。

切实转变发展观念，进一步转换政府职能，加快增加农村公共产品的供给，是贯彻科学发展观的具体体现。必须站在实现以人为本、“五个统筹”、全面、协调、可持续发展和全面建设小康社会的战略高度，充分认识增加农村公共产品问题的战略内涵、意义和迫切性，切实实现发展观念的根本转变。要按照新的发展观的要求，全面指导增加农村公共产品供给的各项实践，将其具体体现在增加供给的各项内容、各个方面和各项工作中。要彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然的关系的传统发展观念；摆脱传统的、根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念影响，以及思维方式、习惯和定势的束缚；要进一步推进政府自身的改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立正确的政绩观，增强责任意识，搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的增加和发展。加大农村政策的支持力度，为农村公共产品供给的增加提供有力的政策支持。要切实把解决好“三农”问题作为工作的重中之重，不折不扣地落实党和国家及各级政府对农业、农村的政策。要积极进行农村政策的完善与创新，尤其是要制定和完善促进农村公共产品建设、发展和供给的配套相关政策和法规。加大对农业、农村，尤其是农村公共产品供给上的政府投入和扶持力度，进一步完善支农投入政策，加大扶贫政策的力度，增加对农业的补贴，优化财政支农结构，把各种支农资金的使用与增加公共产品的供给结合起来。要在使城市对公共产品需求继续得到一定程度满足的情况下，逐步把农村公共产品领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点。

加强理论研究与创新，为增加农村公共产品的供给提供理论支撑。目前，我国对公共产品、公共财政等方面的理论研究还比较滞后，适合我国国情的“中国公共经济学”理论体系尚未建立起来。增加农村公共产品的供给，既是实践问题，也面临许多理论问题。如我国公共产品、农村公共产品的具体界定及分类问题，以及与之相关的提供主体责任、各级政府的事权财权合理划分，公共财政体系的科学构建等理论问题，都尚未完全解决。只有以科学的符合我国实际的理论为指导，才能对各类农村公共产品的供给分别提出科学、正确的具体思路、措施和办法，加快其发展。因此，要借鉴国外已有的理论，结合我国实际，积极进行公共产品及相关理论的研究、探索与创新，加快构建起适合我国国情的公共经济学，加强对实践中各种理论问题的研究和探索，从而为体制改革、制度创新与政策选择提供理论支撑和科学依据，为实践提供正确的理论指导。（作者系河北省社会科学院研究员）