垄断性行业的改革还需深入

刘世锦：1955年1月出生于陕西，1982年毕业于西北大学经济系；1986年获经济学博士学位。现为国务院发展研究中心党组成员、学术委员会秘书长、办

记者：多年来对垄断性行业的改革呼声很大,改革效果如何？

刘世锦：在中国的特定情况下，垄断性行业有一定的自然垄断特性，同时也有很强的行政垄断性质，主要是电力、电信、铁路、民航、天然气、有线电视等行业。垄断性行业的改革，就是要在这些行业内，形成以市场经济意义上的企业为基础，引入必要竞争，同时受到合理管制的新架构。这些年来，垄断性行业改革取得了不同程度的进展。电信、民航、电力等行业推行了包含政企分开、引入竞争、企业重组和改制等在内的全行业（或全系统）改革，积累了成功经验，也有一些值得汲取的教训，如有的行业在运营模式的选择上出现多次反复；有的企业“牌子”换了，治理结构和运营机制没有实质性的改变。有的行业只是推进了某些局部改革，全局性的改革重组方案酝酿多时，一直未能出台实施。

记者：你认为怎样推进我国垄断性行业改革的进一步深入

刘世锦：垄断性行业的改革，大体上可以分为四个层面的问题。一是运营模式的选择。其要旨是打破行政性垄断，在能够引入竞争的环节尽可能地引入竞争，并在自然垄断部分和竞争部分之间形成平稳连接，以在改善激励效果的同时降低交易费用。我们通常所说的“打破垄断”，实指行政性垄断，而非自然垄断。按照经济学的解释，在确实存在自然垄断的场合，设立一家以上的企业将增加成本。现实中的主要问题是在并不存在自然垄断的场合实行垄断经营，而且是行政性的垄断经营。自然垄断往往成为施行行政性垄断的借口,随着技术进步和管制方法的改进，过去被认为是属于自然垄断的领域，也发生了性质上的变化，具有了一定的可竞争性。例如，通过特许经营权拍卖，虽然某个具有自然垄断性质的项目只有一家企业经营，但这家企业的进入是通过竞争确定的，而且在“门口”还等着其他潜在的竞争者，从而使该项目具有“可竞争性”。

二是企业体制的重新构造。垄断性行业国有企业改革的一个重要特殊性，是这些行业大都属于“关键领域”，企业可以产权多元化，可以引入非国有资本，但往往要求国有资本控股，有的企业还要求国有独资。在这种背景下，建立何种国有资本管理体制和机制，国有资本与非国有资本如何合作，有效的公司治理结构如何构造和运转，企业领导人如何选择，激励和约束等等，在这些方面尚无适合中国国情的成熟经验可供援引，需要通过探索寻找可行方案。

三是引入新的投资者。我国尚处在工业化中期，基础产业、基础设施具有可观的增长潜力，其中一些行业具有相当稳定的投资回报，这些特点一方面表明需要大量的新投资，另一方面也对新投资者构成较强吸引力。引入新投资者是垄断性行业改革、重组和发展中的一个重要变量。引入新投资者更重要的意义在于改制。新投资者的进入可以有两种方式。一种方式是直接创办企业，新企业直接采用新体制，以增量形式相对扩大市场经济的比重。另一种方式是新投资者以参股以至控股的办法进入老企业，推动老企业的转制。与前一种方式相比，后一种方式所需要的配套条件更高一些。在改革的起步阶段，新投资者直接创办企业通常是打破困局的一种有效办法。

四是建立新的监管体制。新的监管体制与原有管理体制最重要的区别，是在市场经济的基础上，规范和保持合理的竞争与合作秩序。因此，在确立新体制的过程中需要明确并贯彻若干基本原则，如政企分开，鼓励竞争并尽可能地降低交易成本，公正性，相对独立性等。监管机构的设立，国际上大体上有两种类型，一是设在现有的政府机构之内，实际上作为政府机构的一个组成部分，其好处是利于贯彻政府意图，行政效率可能较高，弊端是与政府难以拉开必要距离，可能导致政监不分；一是在立法授权下设立政府之外的专门监管机构，其好处是独立性相对较强，有助于政企分开，公正行事，但这种架构对外部配套条件要求较高，监管机构本身的运行费用也可能较高。目前我国设立新的监管机构的难点是，在借鉴国际经验的基础上，既考虑现有条件的约束，较多利用现有资源，同时有足够的前瞻性，不使某些过渡性的机构和机制固定化和长期化。例如，某个监管机构初始阶段可以有较强的行政性，随着条件成熟，应当在适当的法律框架范围内表现出更多的独立性和专业性。