为何北京不再强调经济中心的功能

石楠：博士，中国城市规划设计研究院教授级城市规划师、国家注册城市规划师，中国城市规划学会秘书长，《城市规划》杂志执行

记者:我们发现,刚刚过去的北京“两会”上,北京的城市定位于“国家首都、文化中心、宜居城市”,而不再有经济中心的功能,北京具体从什么时候开始不提经济中心功能的?

石楠:其实早在北京1982年版的总体规划中就不再提经济中心的功能了,只不过在城市发展的具体项目上,相当长时期内与此是不合拍的。可以从北京的几版总规的变化,看出北京城市定位的轨迹。1949年5月市政府着手编制第一版总体规划,1953年报中央审批,规划把恢复生产生活作为主要目的,提出变消费城市为生产城市的方针,强调了首都“应当是也必须是一个大工业城市”,要大力发展首都工业,城市定位于“三为”,为生产服务、为中央服务、为劳动人民服务;1958年版规划发展大工业的思想更加突出,进一步明确提出了“现代化工业基地”的功能,规划了石景山、通惠河、东南郊、长辛店等一大批工业区;这种强调北京作为经济中心的思路一直延续到上世纪80年代,当时许多专家对此提出疑问,但北京仍没有脱离作为经济中心的惯性,工业生产始终处于政府工作的中心,重型机械厂、首钢等重工业发展红火,重工业的比重将近70%,仅次于沈阳。1980年,中央书记处对北京的定位作出明确指示,是全国的政治中心和国际交往中心,随后在1982年的总规中,城市性质被确定为“政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”,但是城市的经济结构、用地布局调整十分艰难,仍然是事实上的全国经济中心,包括首钢等一大批重工业的发展势头依然迅猛;1992年和去年批准的两版总体规划都进一步强调了政治、文化中心的职能。回顾这段历史,转折点是在上个世纪80年代,真正在政府工作中强调不再把经济中心作为首都职能则是本世纪初的事情。

记者:北京不再强调经济中心的功能主要原因何在?

石楠:一个城市的定位应服从于城市最主要的职能,城市的性质取决于它为地域范围内提供的服务,特别是要根据区域内的比较优势,确定城市发展的目标,因此,城市的定位必须是高度精炼概括的,职能定位不能太多。而北京的主要定位是国家首都,要为中央服务、为全国服务,主要行使其政治、行政职能。城市职能分离是国际上许多国家的发展规律,比如华盛顿、堪培拉、巴西利亚、渥太华、柏林等,其首都都并不是国家的经济中心,这样可以避免首都的政治功能与其他产业的冲突和矛盾,城市的效率更高。

北京有3000年建城史,800多年建都史,是文化古都,其城市格局举世无双,美国著名学者培根就说过北京对称的轴线和恢弘的气派无与伦比;此外,北京的科教实力强,文化团体多,政策信息快、人才资源丰富。但也应看到,北京的资源限制条件,比如北京的水问题特别突出,能源问题也很突出。再看看北京的地理环境,2/3是山地,1/3是平原,形如簸箕,能建设的土地十分有限,还要维持一定的生态与农业用地。地形因素使得北京的污染不易疏散,特别容易与华北连成一片,形成更大的污染,再加上汽车的污染日益加大,环境质量问题是制约北京发展的一个大问题。当然这些资源问题可以用加大投入的方法突破,但成本就太高了,而且这样发展也越来越不符合城市主要的功能定位。

另一方面,强调经济中心功能会刺激相应部门和产业的发展,城市越来越大,这些年“摊大饼”的势头难以遏止与经济中心的潜意识有很大关系,这就会出现一些世界性难题,比如交通、环境质量、污染、对历史文化遗迹的破坏等问题。城市功能的冲突大了,矛盾不好协调,积累后会产生质的变化,出现国外许多大城市的问题:比如市中心空心化、郊区的无序蔓延等,不是一个宜居的人居环境。

记者:那么北京不作为经济中心后,怎样保持北京的经济活力?

石楠:不作为经济中心,经济不一定就没有活力。不是重工业和制造业中心,不是资源耗费大户,不靠制造产品和商品来发展,而是发挥文化与科学的优势,发展科技、研发、文化、教育以及金融业等最投入产出高、最赚钱的产业,只要有税收有就业,就能带动整个经济的发展。北京还可以成为全球大企业的总部、可以发展CBD、还可以发展一些高端的服务业,完全能够保持经济活力。

再从区域协调发展的角度上看,珠三角、长三角和环渤海地区相比,环渤海地区还没有真正联系起来形成合力,由于北京的优势很大,天津的经济潜力没有得到充分发挥,如果把北京的一部分经济功能转移到天津、河北,能带动津冀地区的发展,同时最终实现京津冀环渤海地区的总体协调发展。