“户口,是你把人分为城市/农村/京城/外市,愁煞个人;户口,是你让人跑了三趟又五回,跑细了腿!”在京城南三环外的北京市公安局人口管理处,一位署名“京漂族”的人士排队等号时,丢下了这张随手写下的纸条。
不久前,公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上透露,公安部正研究深化户籍制度改革的意见,拟取消农业、非农业户口界限,逐步放宽大中城市户口迁移限制。这引发了公众对“户改”的诸多期待。
“容易的大都改了,剩下的都是硬骨头”
户籍制度在城乡分割的二元社会中处于“牵一发而动全身”的关键地位,因此记者采访时,有关方面态度谨慎,称改革涉及民政、劳动和社会保障、地方政府等多个层面,目前公安部正在与相关部门加紧协调。
据国家发展改革委小城镇改革发展中心副主任袁崇法介绍,改革开放以来,“城乡分割、一国两策”的户籍制度历经几次改革,已发生三大显著变化:一是户籍约束人口流动的限制被打破,已有上亿农民进城务工;二是户籍背后的一些歧视性功能和收费被取消。最近几年,农民工在就业合同、工伤保险、欠薪追讨、子女上学等方面也取得进展;三是城市户口人群中具备夫妻分居、人才引进、投资创业、购房安居等条件者,已基本不再受户籍限制就可迁移落户。可以说,“户改”一直在往前走,目前与财政和社会福利联系不大的、容易的大都改了,剩下的都是“硬骨头”!
“但这些进展离群众的期待还有明显差距,与城乡和谐发展和加速城市化进程仍不相适应。”袁崇法说。
前不久,发生在乌鲁木齐市的一桩双重标准赔偿案,再次引发了对户籍改革的议论:湖北籍农民肖天来在乌鲁木齐市已务工12年,5岁的儿子在市区一家托儿所被摔成“十级伤残”,而当地法院按“农村居民”的低赔偿标准判决,肖天来之子只获赔5300多元,与“城市居民”的赔偿标准相差上万元!肖天来的律师认为,肖天来父子虽然户口在农村,但一直生活在城市,案发地在城市,应适用城市居民收入标准赔偿。许多人认为判决是对农民工的歧视。
中央党校“三农”问题研究中心秘书长曾业松做过专门调查,发现城乡户口差别背后隐含的社会不公还有很多,诸如社会地位、收入标准、子女入学、劳动就业、医疗卫生、社保、福利、高考、升职、培训等等。很显然,现行户籍制度已越来越不适应社会发展的要求。
“四大矛盾”挡路,“户改”难题待解
近年来,中央提出统筹城乡发展、建设和谐社会等战略举措,给深化户籍制度改革带来了动力。据悉,近年来全国已有河北、江苏、山东等11个省试行城乡统一的户口登记管理制度。
中国社会学研究会会长陆学艺曾参与公安部组织的深化“户改”研讨。他认为,新一轮“户改”的主要内容,应是取消农业和非农业户口的“审批制”,代之以城乡统一的居民登记制度。城市实行户籍“准入制”,主要是两个落户条件,即具有“合法固定住所”及“合法职业和收入来源”。
这些率先推动此轮“户改”的城市遇到了哪些难题?一些干部坦言,虽然“户改”城市在户口形式上都统一为“居民户口”,但一到落实具体政策和福利时,差别常常就浮现出来。
石家庄市最近下发对城市特困群众和重点优抚对象实行采暖费补贴的通知,规定的“补贴范围”仍区分了“农业”和“非农业人口”的界限。山东有个“户改”试点城市去年底下发的一些补贴、安置、再就业等方面的通知,也依然沿用了原有城乡户籍的区别。
石家庄市公安局一些同志说,所有这些规定与要求,因为不匹配,使新一轮“户改”的意义打了折扣,其“象征意义”多于实质内容。
记者综合一些专家的意见,“户改”从“象征意义”走向“实质突破”,至少有四个方面的深层次矛盾。
矛盾之一:从资源分配上看,统一城乡户口并不意味着相关社会问题会随之解决。现在,通过市场来配置资源的,如住房、汽车等,已无所谓户籍问题，但还有太多公共资源由政府部门分配。
矛盾之二:对“户改”的一些政策,中央和地方存在认识上的不一致。如小城镇建设,国家要求放开户籍,一些地方至今没放开。
矛盾之三:户籍彻底放开有一个前提,即社会保障、教育等要全国统一。问题是目前我们的财政、医疗、教育等资源分配都不是全国均等的,地区差别大。2004年城乡居民收入差距本来是3.2：1,加上各种福利差距,实际达到6:1;养老保险,各地缴纳的水平不一样,中间有差额,在人员流动时很难对接;社保是由地方财政兜底解决的,因而各地也不一样。财政问题在这里凸显。
矛盾之四:统一城乡户口还有一个问题,即农民可以进城,市民也应可以下乡。既然门槛取消了,人口流动就应是双向的。但目前市民变农民的门槛同样很高,因为农村户口涉及土地承包问题。
一些专家指出,“户改”要取得实效,必须着手解决一些“相关的制度性安排”。一方面城市公共资源较难承载过多人口,另一方面,新进城的人仍有很多相关利益享受不到。这些改革都是相辅相成的,否则也会互相制约。
立足国情,分步推动“大户籍”改革
北京理工大学教授胡星斗说,目前的“户改”迈出的只是第一步,面临的种种尴尬透出两个信号:一方面,一些地方政府和部门的观念还没有转变到位,统筹城乡发展的思路还没有转化为行动。另一方面,改革必须立足国情,配套联动,有序推进,不能急于求成。
专家们梳理了与现行户籍制度相关的社会问题后,认为新一轮“户改”应按优先顺序、分步骤实施。
第一步改革的目标应是全面梳理相关法律法规,彻底取消因户口差别人为造成的社会不公。像农民工肖天来遇到的伤残赔偿双重标准等附着在户籍上的相关制度必须尽快废止。
第二步改革应是让相关社会管理制度与户籍制度脱钩,把隐藏在户口背后的劳动、人事、工资、教育、卫生、物价等问题暴露出来,迫使这些内容在各自领域加快改革步伐。因为脱钩能“减少集中式、跨部门、超地区的决策”,改革阻力和成本会明显减少。
第三步改革才是统一社会福利制度,解决流动人口就业、居住、教育、劳动保障、医疗卫生等问题,不断在社会保障制度方面扩大覆盖面,逐步形成城乡劳动者平等迁移、平等就业的体制。
当然,对于北京、上海这样的特大城市来说,除了人口进出的公平问题外,还有个合理规模和管理效率问题,这使少数大城市的准入门槛相对较高。但这只是完善改革的理由,并非阻挡改革的借口。
一些专家说,从长远看,要真正淡化户口差别,必须从根本上缩小不同地区之间的经济落差,促进人口的“均质化”,这是一个“大户籍”配套改革的渐进过程。这个过程完成了,才能最大限度地消弭城乡差别。当务之急是各地、各部门应依据建立公共财政的要求,把人口流动问题纳入本地经济社会发展规划,一步一步推进。
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