无锡：“管办分离”带来体制活力

2006年2月11日，外来务工人员韩三地左手攥着674元钱，右手拎着一袋子治疗慢性关节炎的药物，轻快地走出了无锡市第三人民医院的大门。以往每次犯病，韩三地至少要花去1200元检查和治疗费用，可此次却只花了526元。意外省下来的674元，可供他刚上初一的儿子一学期的学杂费。韩三地十分欣喜，却不免又有些疑惑：“医院费用咋便宜多了？”

正是无锡刚刚实行的社会事业领域“管办分离”制度，给韩三地这样的“平头百姓”带来了实实在在的好处。而正是那位他常能在电视里看到的无锡市市委书记杨卫泽，担纲着这场改革大戏的“幕后总导演”。

为了让老百姓不再看病难、看病贵，就要给管理体制动“大手术”

四个多月以前，以“管办分离”为切入点的无锡市卫生事业体制改革隆隆启动，其最主要标志是无锡市医院管理中心（简称医管中心）的诞生。根据之前出台的无锡市委、市政府《关于全面深化卫生事业改革的实施意见》，无锡市9家市属医院、卫生学校和汇生公司已整建制地从卫生局怀中剥离，统一编入医管中心旗下。今后，卫生局与医管中心将并行独立，各司其职―――其前者作为政府行政部门，履行公共卫生服务和全行业监管职能；后者由市政府授权，代表市政府经营管理市属医院的资产和业务。

“这是一件可以改变无锡卫生和社会发展历史的重大事件。”主持此项改革的无锡市市委副书记张锦贤指出，医管中心的成立，已从根本上打破了过去“政事不分、政资不分、管办不分”的格局，加快了政府“以办为主”向“以管为主”的转变，把公共卫生和基本医疗摆到了更加重要的位置。

作为全国公立医院“托管制”改革的首创城市，无锡又一次在“政府自我革命”的洪流中“先行先试”。2004年年底，杨卫泽从苏州市市长任上被调入无锡后，曾围绕无锡的“都市更新计划”拟定了17项研究课题，其中一项就是深化无锡社会事业的改革。

2005年1月31日，在市委市政府主要领导的亲自督办下，无锡市发改委召集有关部门开始着手研究、起草改革文件。6个月后，一份包括无锡市社会事业改革在内的纲领性文件―――《关于全面实施改革攻坚七项重点工作的决定》（简称《决定》）正式以无锡市委、市政府的名义下发。

6月13日，无锡市改革工作领导小组宣告成立，下设8个办公室，主任均由市领导担纲。如此强大的改革领导阵容，在无锡的历史上还尚属首次。但正式吹响改革号角的，却是6月22日无锡市委市政府召开的全市体制创新工作会议。杨卫泽强调“要下决心用一年左右时间实施改革攻坚，争取在一些重要领域和关键环节取得实质性突破”；“尽快尽早建立文化、教育、卫生、体育四个管理中心，做到成熟一个，挂牌一个。”从一开始就决定对管理体制动大手术，“彻底性”味道非常浓厚。

2005年9月29日上午，无锡卫生学校院内一幢红白相间的小楼前礼炮齐鸣。经过3个多月的紧张筹备，医管中心率先挂牌亮相。此举也意味着无锡社会事业“管办分离”正式迈出了实质性的第一步。

比照无锡市委、市政府与卫生局之前签订的《全力实施改革攻坚七项重点工作任务书》，记者发现，医管中心的投入运行，比预定目标计划足足提前了2个月。对此“超前快进”，外界舆论普遍认为是得益于无锡医院“托管制（医疗服务、资产经营委托管理责任制）”改革的4年之功。“托管制”改革虽然只是医院微观层面的机制调整，但对医院管理者观念的转变却是“颠覆性”的，这也是几年来，无锡市在医改路上时有重大举措的原因所在。很明显，无锡已经具备了很强的政策适应能力，“管办分离”政策的出台水到渠成，也就不会有太大的压力了。

“这正是我们期待的。”对于舆论的判断，原市卫生局党委书记，现任医管中心主任的杜寿强并不反对，“卫生局当初提出改革的基本设想后，曾在医院中进行了广泛的民意调研，支持度达97%。这样，我们就坚定了改革的信心。市委下达命令后，我们局党委商量，认为条件具备，可以先行一步。”

以“管办分离”政府转型的无锡市，无疑做了一件正确的事。但因为“管办分离”在中国内地毕竟还是一种全新的模式，没有成熟的经验可循，为寻找答案，2005年7月8日，张锦贤带领市卫生局4位局领导飞赴香港，调研“取经”。

“1990年12月，香港政府设立了医院管理局，直接管理所有公营医院（包括补助医院）；卫生福利与食物局负责管理公共及港口卫生和基层医疗服务。管办分离后，香港全民健康等公共卫生得到了重视。”杜寿强告诉记者，“走进卫生福利与食物局办公大楼，墙上的装饰物是倡导健康饮食等形象生动、感染力强的图片，宛若一个艺术展览会。这些有趣的公益图片，在公共场合随处可见。”“另外，香港普通百姓都不惧怕看病，因为政府负担了医疗费用的97%。港人平均住院花费为每人5万元港币，老百姓只要从自己‘荷包’里掏1500元。”“这不禁让我们陷入深思，经济发达的无锡，如何通过加大政府对公共财政的支撑力度、建立完善的社会保障体系，让百姓‘看病难、看病贵’的问题得到有效解决？”

为期3天的香港考察后，卫生局整理、撰写了万余字的《香港医疗卫生体制考察报告》。在《报告》的结尾，他们罗列出了针对无锡卫生事业改革的8点“思考和建议”。并以此为蓝本，着手起草包括《全面深化卫生事业改革的实施意见》、《医院管理中心组建方案》、《市卫生局职能和科室设置方案》、《市医院管理中心职能和科室设置方案》在内的10项综合改革方案。

同时被启动的还有卫生局机构分设前的各项准备工作。其中的细节耐人寻味：先分机构，再分职能、资产，然后分人员、干部，最后分领导班子。王爱国称，这是一套经过深思熟虑后确立的最稳妥的程序，避免了很多矛盾―――“你如果倒过来，先分人员，再分资产，再分职能，那就非打架不可。”知情者透露，到市卫生局正式被拆分前，4位局领导只是就方案论方案，没有任何个人利益因素在里面。因为，谁也不知道自己会“花落谁家”。

7月26日，省卫生厅、省发改委领导专程来无锡调研，对该市拟定的改革方案表示了充分赞许。8月6日，卫生局主要领导又赴北京，就改革方案专门征求了卫生部领导的意见，并获得了初步肯定。9月25日，历经14次反复修改的《关于全面深化卫生事业改革的实施意见》（简称《实施意见》）终于落笔收官，经市委书记杨卫泽和市长毛小平亲自签阅后正式印发，并发表在翌日的《无锡日报》上。

杜寿强说，《实施意见》既是对香港模式的改良，又是最大限度地融合了卫生部《深化城市医疗服务体制改革试点指导意见》，“能够采用的基本上都采用了，而且在原来的基础上，还有一些拓展。”

从“坐堂中医”到“微服私访”，教育局长减掉了70％的会议

无锡的“管办分离”，并非是卫生体系孤军挺进。2005年12月20日，无锡市教育、文化和体育部门都以医管中心为范本，组建了学校、文化艺术和体育训练与场馆三大管理中心。

教育局局长陆卫东告诉记者，教育局“瘦身”后，与原直属单位的关系由直接管理向行业管理转移，职能更多地体现在全市教育的规划布局、政策导向以及购买公共服务等工作。由于教育局和学校不再是隶属关系，使得教育行业管理的公平性大大提高――对于不规范行为的惩治不再患得患失，“板子高高举起，轻轻放下”，评判将更为客观、公正。

走马上任两个月的学校管理中心主任、原教育局局长高国强打了个形象的比喻，现在教育局是裁判员，中心是教练员，学校则是运动员。简而言之，摆脱了“总校长”的束缚，中心可以集中精力管好资产，办好学校。逐步建立现代学校制度、进一步整合教育资源，把市属26所学校都训练成“精兵强将”；加快无锡藕塘职教园的建设，五年内投资3亿元建设职教公共实训基地，做大做强职教这块无锡教育的“短板”。

但此过程还是遇到了不少阻力，其中争议最大的，就是局与中心之间的职能划分问题。省教育厅召开高中课改工作会议，通知了教育局和有关学校去参加，却把学校管理中心给“漏”了。“这可是学校的事情，我们管理中心应该参加。”高国强一改往日的沉稳诉苦道，“省内其他13个市的教育局都是‘独生子女’，惟独我们无锡是‘双胞胎’，可‘双胞胎’也得接受义务教育呀。”

“一个部门，几十年来一贯制，已形成了固有的管理模式和管理思维，现在要管办分开，理论讲很容易，实践操作上却很困难；管中有办，办中有管，如何体现政事分开，管办分离，这其中，双方职能的科学界定最为关键。”无锡市文化局局长朱建平告诉记者。已做了7年文化局局长的朱建平在无锡的文化体制改革上立下了汗马功劳。从2001年起，无锡分别对民族舞剧《阿炳》、锡剧《珍珠塔》、大型民族舞剧《红河谷》实施“拨改投”、“拨改股”、“拨改融”，形成利益共享、责任共负、风险共担的艺术生产投入新机制和艺术精品生产良性发展机制。其中《阿炳》和《红河谷》先后入选全国舞台艺术精品工程初选剧目,后者更是入选2004至2005年度国家舞台艺术十大精品剧目，这在全国地级市中绝无仅有。两个多月的摸索，善于总结的朱建平给出了两条界定原则，“一看有无行政职能，二看是否覆盖全社会”。朱建平认为，局的工作要从原先相对平面的“O”型转变到立体的“T”型，“-”指工作要覆盖全社会，“―”指有工作层次和深度，更多地深入到基层和农村了解文化事业的状况，从而制定社区和农村文化事业发展的具体操作办法。

“开始大家都担心，派生出来的学校管理中心会使学校多个‘婆家’，真正做起事来相互扯皮，现在看来担心完全是多余的。”无锡市第一中学校长唐加俊毫不隐晦地说，“以前当教育局长时，老高（高国强）就像‘老中医坐堂’，门外排着一长条队伍‘候诊’，挨个儿进去‘访脉’、‘开方子’”。中心刚成立一个月内，高国强已马不停蹄地到下属8所学校进行了深入调研，这是以往做局长时一个学期下基层数量的总和。同样一位领导，体制变了，工作方式也就变了。唐加俊感叹：“我今天是来请老高，开学后到我们一中‘焐’一天，制定学校的中长期发展规划。”高国强赞同地告诉记者，以往做教育局长时，光“市各有关领导小组成员”就担任了15个，文山会海牵扯了大量精力。“现在不紧要的会议可减少70％，轻装上阵，随时到学校去‘微服私访’”。

改革之初，社会上也有不理解的舆论出现，“现在是机构‘精简’时代，无锡却在搞机构‘膨胀’，事业单位人员数量、开支是否会随之增加”。高国强告诉记者，作为市政府所属的正处级行政管理类事业单位，学校管理中心与教育局平行独立，严格按照老人老办法、新人新办法的原则，教育局1/3的人员分流至学校管理中心后，仍保留公务员身份；新人全部实行聘用制。“‘分家’后，一人得扛好几人的工作”，教育局团委书记王仁刚告诉记者，“这需要我们有更高的工作效率和更务实的工作作风”。

把纳税人的每一分钱都用在刀刃上

值得关注的是，在无锡市学校、文化艺术、体育场馆和训练三个管理中心挂牌成立仪式上，记者看到了文化部副部长赵维绥、国家体育总局副局长张发强以及江苏省相关部门领导的身影，他们均在发言中明确“支持无锡在社会事业领域所作的改革和探索”，称“改革既符合中央的要求，又适合当地的实际”。

有经济学界的专家认为，从改革的运行顺序看，无锡市采取的基本办法是“先分类，后分离，再深化”。但如此调整切割，不过是解决了“转身”的问题，而无锡最终要面对的，还是在“转身”之后如何重新择路，以便“跑得更快，跳得更高”。

已有迹象表明，“管办分离”带来的“体制活力”正在激活无锡社会事业“这池平静的水”。春节期间，医管中心组织了无锡市百名医疗专家义诊活动，这对于大年初三从宜兴赶到城里来看病的陆大姐，着实是个意外惊喜，“节假日不仅看成了病、免收挂号费，而且还都是平常不容易见到的专家呢。”“中心刚成立那一个月，我们都是通宵达旦地工作”，杜寿强提起那段艰苦而意义非凡的日子，似乎还有些热血沸腾，“四个多月来，我们已经制订出了药品集中采购、医药费用控制等70多项相关制度，医院大型医疗器械检测费用和6000多种药品价格得到降低。中心成立后的去年四季度，市属9家医院减少医疗收入3500多万元”。对于降价所带来的医院收入减少等新的矛盾，杜寿强表示，将通过节约成本、拓展新的服务领域来缓解。

记者注意到，此次无锡的社会事业改革，突出了管办分离，但又不仅仅是管办分离，已经包涵了深化社会事业改革、事业单位改革和单位内部经营管理体制改革等多方面的内容。在此新体制下，无锡还将改变原先“撒胡椒面”的投资方式，逐步减少对经营性社会事业的财政拨款，政府按照事业成果购买公共服务和公共产品，目前已出台了政府购买公共服务的指导性意见。按市委书记杨卫泽的话，要“切实提高财政资金的投入效益，把纳税人的每一分钱都用在刀刃上”。此外，无锡把全市义务教育阶段的23所中小学管理权划归各区，以促进义务教育的均衡和可持续发展。

南京大学公共管理学院教授、博士生导师黄健荣认为，这是我国经济社会转型时期在社会事业方面的有益尝试。有利于提高地方政府相关职能部门的运行效率和创新能力，促进良性竞争和改善公共物品的供给质量；并且也有利于在相当程度上解决政府部门自体监督、既作裁判又做运动员的棘手问题。把这项工作有效推进，需要细化相关法规，切实解决“管”与“办”的部门的职权分离，明确其各自的责任范围，使其互不越位，不错位。特别需要给予“办”者足够的具有法律保障的自主权，使其真正获得自主创新和参与竞争的动力和资源。

“管办分离”为无锡社会事业注入了活力。无锡市北塘人民医院的医生们走进社区开展义诊。

无锡市歌舞剧团演出的《红河谷》入选国家舞台十大精品剧目。

无锡教育事业得到进一步发展，学生们走进社会开展实践活动。

无锡旅游商贸职业学校建起了新的校舍。（顾祚维摄）