农村公共产品是指相对于农民私人财产而言具有非竞争性、非排他性特点，用于满足农村公共需要的产品。它既包括中央政府提供的覆盖农村地区的全国性公共产品,如农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生,又包括地方政府和农村组织提供的受益范围仅限于部分外溢到周边地域的地方性公共产品,如江河治理、大型防护林工
就目前农村公共产品的供给现状来看,与新农村建设的要求显然还有相当的距离,必须深化改革,加快发展。
一是农村公共产品供给总量不足，影响到未来新农村建设的力度和可持续性。我国作为一个农业大国，在农业基本建设的投资数额一直偏低。上世纪80年代中后期用于农业支出的数额占财政支出的比重一直徘徊在8%左右。90年代以后，从国家财政支农支出来看，虽然支农支出的绝对值在不断增加，但从相对量来看，农业支出占国家财政支出的比重一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政支出的比重远低于农业在国内生产总值中的比重。同时，基础设施的供给不足也影响了生产发展。迄今，全国约一半的行政村没有通自来水，六成以上的农户还没有用上卫生的厕所，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村还没有通公路……可以看到，新农村建设是在农村基础设施严重匮乏的基础上进行的。在这样的状况下，要实现“生产发展、生活富裕”的目标，任重而道远。公共服务的供给不足还可能影响新农村建设的可持续性。农村中学生的数量是城市的4倍，而教育经费占比只有38％，这导致了农村初中文化程度以上的农民只有不到四成，远低于城市65.4%的水平；城乡社会保障覆盖率低，人均社会保障费少，信息服务不到位，涉农信息闭塞等。这些问题不解决，占我国人口多数的农村人口就得不到最基本的公共服务和最基本的社会保障。这些公共服务的供给不足也从一个方面导致了的农民的文化素质低、民主观念淡薄、文化生活单调、身心健康得不到保障等，进一步，又将影响整个农村的经济建设和农业的发展，影响到未来新农村建设的可持续性。
二是结构失调,部分公共产品的过剩供给,不能真正解决农民需求。一方面,农民急需的生产性公共产品供给如大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品如教育、医疗保障及农村的环境保护等严重不足;另一方面,政府供给层面却又存在无效供给过剩,一些地方政府在提供公共产品时忽略了农民的需求偏好,通过摊派、收费等方式向农民提供效率不高的、重复性的公共产品,热衷于投资见效快、周期短的公共项目,造成农村公共产品无效供给膨胀。农民真正需要的公共服务提供不足,而不需要政府提供的服务却存在供给过剩,这样使本来有限的公共产品投入得不到合理的利用,使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的目的,使公共产品供给偏离需求,结构失衡、效率低下。
三是农村公共产品供给体制不合理,从根本上影响新农村建设的开展。农村公共产品表现为制度外供给和政府供给缺位,村委会村民自治组织的性质决定了其向农民的公共产品供给具有私人性质,乡镇政府提供的公共产品多属纯公共产品,本应由中央和地方政府承担,但目前仍由农民税外负担。农村公共产品供给责任不合理,基层政府要承担供给任务却没有对应的财权,只能通过向农民摊派等方式来完成。由于公共产品供给决策机制的“自上而下”性以及基层政府追求自身效用最大化的目标与农民改善自身生产生活条件目标的不尽一致,使政府对农村公共产品的供给难以准确,有时会偏离农民的真正需求。其结果不仅造成农村公共产品供需结构失调,而且导致供给成本较高、增长无序的现象,无形中加重了农民负担。
四是农民承担的农村公共产品成本过重,影响农民的积极性。建设社会主义新农村,究竟由谁来买单?在我国现有情况下提供公共产品,无疑需要注入大量的资金,否则,新农村的建设也就成了无源之水。而在以往农村公共产品的供给上,农民既要承担制度内公共产品供给成本,也要承担制度外公共产品供给成本,特别是由于缺乏约束,他们承担的制度外公共产品成本增长过快。无论是税费改革前的“三提五统”,还是税费改革后的“一事一议”,都是农民对公共产品的成本负担。让农民承担过多的公共产品提供成本,无疑可能使其产生“羊毛出在羊身上”的顾虑,作为新农村建设中重要主体的农民的参与积极性和努力程度将直接关系到三农问题的解决和农村改革的成败。
农村公共产品供给中的问题已经引起了广泛的关注和重视。加强这些公共基础设施投资和公共服务体系建设,有助于从根本上构建新农村的稳定和谐社会,提高农民生活水平,提高其生产的积极性,提高农业生产要素生产率,也是解决三农问题的一个关键所在。
当前我们要做的,首先是确定工作思路、应该从哪些具体方面着手,然后解决资金来源以及如何有效利用的问题,并借鉴国际成功经验,真正有效地解决问题,开创新农村建设的新局面。可以从以下几个方面来考虑:
1、制度上要有创新和改革。有效提供农村公共产品前提是实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变,使农村公共产品的供给真正符合农民的需求。应合理划分各级政府的公共产品供给的职能,明确中央和地方支出责任和支出范围。建立城乡一体化的公共产品供给体系,并适当引入市场机制。好的体制机制,不仅可以更好地推进社会主义新农村建设,而且更重要的是可以巩固社会主义新农村建设取得的成果。
2、多方筹资、有效利用。一般市场经济国家,在财政占GDP30%的时候,就开始有条件由国家财政主导来提供农村公共品的开支。如今我国已经基本具有了必须的财政基础。但是,由于我国农村公共产品的严重缺乏,要实现新农村建设的目标,仅靠政府力量仍显不足,还需拓宽其他筹资渠道,如地方政府可以向社会公众团体和个人进行有偿集资;部分公共产品的提供引入使用者购买;另外,在推动农村经济发展的过程中造血胜于输血,加快发展村级集体经济,放大村级在公共产品提供中的自我投入也是资金来源的一个重要方面。
3、借鉴国内外成功经验。当工业化和城市化达到一定阶段的时候,一般应该是工业反哺农业、城市反哺农村,这个时候大多数市场经济国家,都会适时提出新农村建设。欧洲国家以及东亚日本、韩国这些小农经济国家都有这样一个新农村建设的过程。我们可以研究其实现过程,结合我国实际国情,借鉴和吸取成功经验。在我国,华西村、南街村、刘庄村等的农村经济发展、农民新村的建设和其他公共产品的供给等也可以为我国的新农村建设中的公共产品供给问题提供一定的参考。(作者单位:华中科技大学经济学院)
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