近两年来,中央政府的一系列抑制宏观经济“过热”的调控政策中,值得注意的一个显著变化是开始尝试运用土地政策参与宏观调控。那么,土地政策参与宏观调控有没有理论根据,其途径和方式又有哪些呢?本文拟就这些问题进行探讨。
研究土地政策参与宏观调控较好的逻辑起点,是搞清楚土地市场与宏观经济的关系。而宏
作为生产要素的土地曾在古典经济理论中居于重要地位,这是因为在边际报酬递减规律的作用下,总量固定的土地供给是制约经济增长的根本因素。主流的新古典学派则认为土地与其他资本品可以相互替代,所以并不是一种特殊的生产要素,对经济增长的重要性也大大降低。现代非主流经济学如新马尔萨斯学派、制度学派、新制度学派和城市经济学等,分别从资源环境、土地的制度特性、空间特性等角度强调土地的特殊性,认为仅应用主流经济学的分析方法还远远不够,还需专门的学科进行研究。作为资产和投资工具,土地和房地产对宏观经济特别是短期波动产生重要影响。现代金融或投资理论虽然涉及土地作为金融资产对经济的影响,但多是将土地和房地产作为投资组合工具的一种,并不强调其特殊性,所以难以作为土地政策参与宏观调控的理论根据。
目前主流经济学的基本观点是,土地总量固定,土地的价值或价格主要由需求决定而与供给无关,而土地的需求是一种“引致需求”,所以是宏观经济决定了土地市场而不是相反。上述理论考察的是土地存量与宏观经济的关系,而现实中我们更为关注的是土地利用结构的变化(如农地转为非农建设用地)以及土地流量(如每年的建设用地供应量)对经济增长和经济波动的影响,显然,这方面尚缺乏现成的理论可以直接“拿来”。
我们认为,经济学的经典理论大多是从发达国家或市场经济国家的实践总结而来,这些国家宏观调控的基本手段是货币政策和财政政策,又以前者为主,几乎没有采用土地政策参与宏观调控的经验和必要。好在中国极富创造性的改革实践,为我们提供了理论“创新”的机遇和挑战。
发达国家或成熟市场经济国家多为土地私有制,我国则不同,城市土地国家所有以及政府对农村集体土地的实际控制,使得中国政府控制着土地市场的供给面,决定了全国的土地供给(总量)以及各年度、各地区、分用途的土地供给(结构),从而对土地市场及其与宏观经济的关系产生重大影响。一方面,我们具有采用土地政策参与宏观调控的可能性,并扩大了宏观调控政策的可选择性;另一方面,对土地市场的过度干预有可能造成微观市场主体和政府行为的扭曲,造成经济效率和社会福利的损失,并导致宏观经济的不稳定。
通过对中国的土地市场与宏观经济的关系进行实证分析,可以得出两点初步结论:1、选取1994-2004年全国29个省市的土地购置费(代表土地市场)和实际GDP(代表宏观经济)的面板数据进行Granger因果检验(GrangerCausalityTest,计量经济学分析方法,常用来分析两个变量之间统计上的因果关系),发现中国的土地市场与宏观经济互为因果,地价的上涨能够带动GDP增长,因此,可以将土地政策作为宏观调控政策体系的一环,并应从法律和制度上明确赋予土地管理部门相应职能。2、选取1999-2004年全国29个省市的实际GDP为因变量,土地购置面积(代表土地供给)和单位面积的土地购置费(代表地价)为自变量建立多元回归模型,发现GDP对土地供给和地价的弹性分别为0.62和0.32,这表明在宏观调控中土地供给政策也许比地价政策更为有效。
土地政策可以泛指为达到一定的政策目标,相关政府部门制定和实施的与土地有关的政策措施和手段。参与宏观调控的土地政策,大致包括土地规划、土地计划、土地税收政策、土地价格政策和土地区域政策等。当前我们用于宏观调控的土地政策工具主要是土地计划,即土地供应政策,此外,土地税收和土地价格政策也起了一定作用。基于前面的论述,我们认为,土地政策参与宏观调控应坚持以下几个原则:
一:“定位”应准确,是“参与”而非“主导”。在土地市场与宏观经济的关系中,后者对前者的影响是主导,而土地市场对宏观经济的作用机制仍不清楚。将土地政策在宏观调控政策体系中定位于“参与”,给土地政策的制定和实施留下了充分回旋的空间。按照这一原则,国土管理部门在宏观调控中的主要职能是配合央行、财政部和发改委等部门的工作。
二:把握“参与”力度,切忌“猛打方向盘”。事实上,宏观调控本身在很大程度上是一门艺术,土地政策参与宏观调控更是新生事物,还需逐步积累经验。在这一过程中,应把握好调控力度,尽量少用行政手段和短期手段,努力让土地市场本身发挥作用,调控力度宜小(“微调”)不宜大(“猛打方向盘”)。
三:“主次分明,重点突出”。土地政策本身是一个体系,包含多种政策工具,在宏观调控中,不同的土地政策手段和工具作用不同。例如,应将供地政策作为主要的调控工具,而尽量减少对土地价格的直接干预。将调控重点放在完善现行供地制度上,同时地方政府应尽快制订科学合理的年度供地计划。
四:明确政策目标,注意政策之间的相互协调。土地政策本身,土地政策与房地产政策,与其他宏观调控政策如货币政策、财政政策、产业政策等应相互协调。政策的相互协调需要各政策目标的明确和统一。就土地政策而言,其参与宏观调控应着重于长期而非短期,即经济增长而非经济稳定,不应忽视制度的完善和市场的培育对经济增长的促进作用。(作者单位:中国人民大学)
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