发展公共财政 推动和谐社会建设

2006-06-26　来源：光明日报　作者:吕炜 我有话说

构建社会主义和谐社会目标的提出，首先是因为中国改革发展已进入和谐推进阶段。这种和谐的核心是体制设计与发展模式之间的和谐，其实质是均衡与协调，其政策意义是解决政府驾驭的方向和方式，其他有关和谐的具体 内容的解释都在此基础上展开。同时，这一目标的提出也是转轨进程发生阶段性转换的必然要求。这种要求体现了改革的最终目标是建立一个能惠及13亿人民的良好发展模式。而这一目标的实现需要以强大的财政能力作为基本前提，以确保政府能从容驾驭改革与发展。本文考察了二者间的内在联系，并就下一阶段通过公共财政建设推动和谐社会构建谈几点看法。

建立公共财政框架是新时期财政改革的重要目标

公共财政的研究既是一个理论命题，更是一个实践框架。一种经济运行只要是以市场作为资源配置的基础方式，其财政模式就必然是公共性质的或趋向于公共化的。只是囿于市场发育程度和经济发展水平的限制，其公共财政的进展程度以及与其配套的职能、体制、管理系统会有很大的不同。从实践来看，我国将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。改革开放特别是1994年财税体制改革以来，我们一直在努力探索和构建适应社会主义市场经济体制要求的财政体制，这期间尽管没有明确提出建立公共财政的目标模式，但已在财政“公共化”实践中进行了很多探索并实现了突破。中国的经济改革是在政府主导下进行的，政府在改革出台的时机、步骤的把握、利弊的权衡、变迁进程的调整等方面都起着决定性的组织和领导作用，财政也为推动制度变迁掌握着资源配置权限与范围的进退尺度，在市场培育和市场弥补两方面发挥作用。

按照完善体制阶段对财政职能的要求，目前体制在某些方面的过渡性特征还是十分明显的，突出表现在财政职能的界定和各级财政的关系界定上，并导致财政在支持经济发展的方式上缺乏明确的界定，财政收支结构和范围还不尽合理；财政在支持其他事业发展方面的职能界定还不清晰。毋庸讳言，财政体制的过渡性特征已经对经济社会发展构成体制性约束，因而公共财政的发展方向对于市场机制的形成与逐步完善具有重要作用，公共财政建设可谓任重而道远。

深化公共支出改革应坚持的基本原则

党的十六大报告中强调完善预算决策和管理制度，加强对支出的监督；十六届三中全会《决定》中明确提出了健全公共财政体制、建立预算绩效评价体系的改革目标。可见，新一届政府对转变政府经济管理职能、提高财政支出效果十分重视。无论从构建和谐社会的角度考虑，还是从财政体制已经完成的改革考虑，未来公共财政建设的重点都应放在支出制度的改革方面。笔者认为，深化公共支出改革应坚持以下原则：

第一，公共取向原则。政府支出的公共取向源于市场经济体制的建立。在市场作为资源配置基础方式的体制环境中，政府职能要通过对市场提供公共服务的分配活动或经济活动来实现。也就是说政府职能的公共化决定了财政支出的公共取向，这是公共支出产生的制度性根源。从实践来看，我国将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，正是随着市场化推进而逐步认识和明确的。1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求；党的十五届五中全会通过的《建议》进一步明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。这正是从实践和理论两方面就公共财政的改革目标达成的共识。

第二，更广泛覆盖原则。市场经济条件下政府职能的公共化，包括传统职能的公共化和新公共职能的政府化两大方面。即不仅是指政府经济管理职能由过去直接作为投资主体、生产主体转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，而且还包括将经济以外的社会发展、公共安全等公共职能更多地纳入政府职能的范畴。这些最终决定了公共支出的范围、规模和结构。总体上讲，在转轨过程中，与财政支出逐步由传统取向向公共取向转变一样，支出的覆盖领域也要逐步扩大，由城市扩展到农村，由推动经济发展扩展到社会发展，由单一的增长目标扩展到可持续发展目标。即要有利于实现五个统筹，以形成全面、协调、可持续的发展观。这就意味着政府支出要在打破城乡、区域等结构性制约方面承担更多的职责，体现公平的内涵和制度的优越性。

第三，绩效原则。在市场为基础的资源配置环境中，政府作为资源的另一种配置主体，其配置的领域和方式应具有与市场互补或更优的特征。如果政府配置的结果比市场差，其原因要么是政府――市场职能界定不合理，应该由市场做的让政府低效替代了，政府应该退出；要么是执行的方式有问题，该政府做的却没有做好，比如在支出安排后是否有适当的管理体制确保使用的效果；比如资源配置虽然是公共性质的，但运作方式是不是更适合采取民营化的方式。无论哪一种情况，其核心都涉及政府公共支出的绩效评价问题。《决定》中明确提出了建立预算绩效评价体系和完善公共支出政策有效实施方式的要求，显示出在新的体制背景下对公共支出效果的重视。

确立近期公共支出改革的总体思路

在深化公共支出改革的思路方面应确立以下基本认识：首先，推进政府公共部门、行政部门改革是用好财政资金的前提。大规模增加财政支出的前提是必须确立“用好钱”的机制，也就是说财政部门要积极支持和促进部门支出的改革。各部门对财政资金的安排要与本部门的事业发展战略相结合，要有科学的决策作保障，要有完善的考评制度作监控。对于资金需要量较大的，要分清轻重缓急，作好跨年度的衔接。对于可以利用市场资源解决发展问题的，如非义务教育部分，要尽可能多地利用市场资源，这样既有利于这项事业的发展，也为其他事业的发展腾出了资金，起到了优化资源配置的作用。在这一过程中，财政部门要主动提供好服务，为各项改革做好配合、提供支持。

其次，尝试从某一项事业发展的角度来考虑分担机制、财力配比。总体来看近几年财政体制改革的探索中，强化支出制度改革一直是一个重点，尤其是在支出管理方面，在摸索管理办法的同时，也对各项事业发展的特点有了更为深刻的认识。以此为基础，在面对社会发展需求日益迫切、财政公共化取向日益明确的新形势时，我们有条件也有能力进一步从社会保障、教育、科学等事业发展的规律和战略要求出发，来考虑支出责任的分担与财力的匹配，以更好地体现财政支出的政策效果。

第三，强化财政支出的奖励、引导功能，以此校正部门和地方政府的支出行为。随着转移支付规模的扩大，如何发挥支付过程中的政策传导功能已经成为提高支出有效性的一项重要工作，尤其在专项支出的安排上。现在的专项支出主要根据被转移对象的困难程度来考虑，其性质与一般性转移支付差不多，具有较强的弥补财力的色彩，看不出主观努力程度和发展战略方面的内容。可考虑在考核中加入对被转移对象主观努力效果的评价，从而使专项支出具有一定的激励因素，以引导其对资金使用效果的注重。当然这方面的试点需要相应的体制规范作保证，比如对省以下财政体制的规范，以缩小一般性的财力缺口。

第四，探索、完善财政支出的多种实施方式。传统的兴办事业的思路就是层层设机构、层层安排人，结果用于事业发展的资金都被机构和人员占用了，既影响了事业发展，又加大了行政性开支，效益和成本相比很不合算。为了提高支出的有效性，将来可以尝试资金使用的多种途径。比如借用市场机制的效率，对一些适宜的支出项目实施民营化、商业化运作，直接由企业来负责项目的实施，以减少中间的管理层次和行政审批。当然这种尝试需要社会化的中介组织参与评估，也需要相应的法律法规和监督机制作为保证。

选取农村义务教育财政保障机制改革作为突破口

从事业发展的角度出发，考虑公共支出制度改革这一工程，其难度主要在于会较大地触动现行的财政体制，同时需要的配套条件也较多，试点可能是必须的过程。比如首先选择一到两个关系国计民生、惠及千家万户、能充分体现和谐内涵的事业，给予较大的政策突破。如农村义务教育，在财政支出中尤其是地方和基层财政中占有重要地位，是基层政府最重要的事权之一，也是解决“三农”问题的重要手段，因此可考虑作为支出体制改革的对象。在我国经济体制转轨与深化公共财政改革过程中，尽管每一次体制变动时，中央与地方财政在权力和责任划分上都试图进行相应的改革，以较好地满足农村义务教育发展的需要，但总体上看，体制的适应性仍然有限。以至于在农村基础教育的义务教育目标和进一步加大财政公共支出责任的目标明确后，具体政策的实施总会受旧体制下形成的诸多矛盾的冲击。加之近年来社会各界对教育重要性的认识迅速深化，对农村义务教育关注颇深、期望颇高，各级财政在面对诸多矛盾和压力时稍有应付不及即成矛盾焦点。在地方尤其是基层，农村义务教育的地位和影响显然已超越教育本身的内涵。因此，选取农村义务教育财政保障机制改革，既是从事业发展的重要性考虑，同时也将其视为支出体制改革的一项重要内容。在进一步明确事权和支出责任的基础上，考虑相应的财力匹配，以确立义务教育经费分担与保障机制。这种探索至少可带来两方面效果：一方面有助于缓解地方和基层财政面临的困难。建立农村义务教育财政经费分担与保障机制一项重要举措，就是加大中央政府的经费投入和转移支付力度，调整投入的范围和结构，使基层财政在财权与事权的匹配上、在财政平衡上逐步得到改善。另一方面，有助于为事业发展和支出改革提供有价值的参考。在深化公共财政改革的过程中，中央财政将改革现有的农村义务教育经费投入保障机制作为一项重点工作，反映了中央政府逐步实施免费义务教育的决心和实际行动，体现了中央在改革中的主动和服务意识。农村义务教育财政经费分担与保障机制的改革思想、方案设计与具体实施等，可以为深入研究公共财政与构建和谐社会之间的关系提供有益的探索。

(作者单位：东北财经大学经济与社会发展研究院)