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陈守义 |
国家预算，事关国计民生。按法律规定，政府预算必须经过人大批准，预算的调整，也必须经财政部门提出，人大常委会审批，政府无权任意改变财政预算。但是事实上，政府擅自调整预算早已成为司空见惯的现象。未经法定程序频繁追加支出预算的有之，随意开减收增支口子，以言代法的现象有之，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途，不按规定严格执行预算和财政制度等情况更是屡见不鲜。
如果说是一些政府部门执法意识的淡薄，使得预算产生了形式化倾向，那么正是由于预算的不准确性才使无数资金有了避开必要监督的更大空间。让我们看一组由财政部编制的历年预算草案的数据，从2000年至2005年6年间，全国财政收入增长分别为8.4％、10.3％、10%、8.4%、8.7%和11%,而实际增长分别为17.6%、22.2%、15.4%、14.7%、25.7%和20%(不包括关税和农业税收入)。两相比较,预算增长与实际结果之间的误差平均超过100％。财政收入大幅度增长，这是全国人民乐见其成的事，但就预算而言，平均误差超过100％，这样的预算编制的准确性何在？
同时，悬殊的增幅带来了超收收入过多的问题。因为按《预算法》的规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大，不需要事先报批，也不具有强制性。既然不具有强制性，那么超收收入过多带来的弊病也就显而易见了：因为预算收入不准确，使得财政资金的使用效率难以得到保证；使得决策者对财政政策执行的效果产生错误判断，对确定未来政策走势造成干扰；使得一些政府部门频繁追加支出预算，造成年底突击花钱的现象；更严重的是，还滋长了权力寻租的歪风，诱发了各种腐败现象。然而，各级政府对此仍然没有根本性的触动。数据表明，仅2005年全国财政超收收入就超过3000亿元左右。3000亿元，如果加上历年的数字，着实是一个天文数字，如此庞大的资金，居然多年游离于监督内外而得不到相应的重视。这难道不值得引起人们的深思？
上述的问题还仅仅是预算内的政府收支。另外两种未被纳入国家预算的预算外收支和制度外收支，更是成为了缺乏监管的“黑洞”。“预算外收支”的资金数额之巨，在有些部门甚至超过了预算内资金本身。据有关专家研究，从1998年到2004年，我国预算外财政规模已经相当于整个地方预算内财政的50%左右。而“制度外资金”更让人困惑，由各个地方、各个部门自立规章，自收自支，几乎谈不上规范，没人能说清全国究竟有多少制度外收支。此外，近几年来，各地都各显神通，挖空心思到中央各部委要钱，形成了“跑部钱进”的怪现象，这些原本是中央财政转移支付的款项，一旦通过种种渠道到了地方，大部分都“如鱼得水”，难以得到有效的监督。
资金一旦遁入监管的真空，就如打开潘多拉魔盒，各种弊病随之而来。中央三令五申、明令禁止的“广场热”，各地依然是方兴未艾，山西某市的一个区耗资达7000万元建起了“天安门”广场，“金水桥”、“华表”一个不少；极尽奢华的领导“豪华办公室”在各地也比比皆是，安徽北部一个规模不大的地级市领导办公室，卫生间、会议室、会见室、卧室一应俱全；政府大楼成为一个城市标志性建筑地，也难以胜数；还有不少地方办公楼甚至设计成“五星级”建筑、“五星级”装修、“五星级”服务的“五星级”一条龙，其规格之高，远远超过了国务院的办公条件。这些用无数的钱堆积出的弊病，根源何在？就在于公共财政约束机制不健全，财政收支不公开、不透明。这些失去监管的天文数字一般的资金，究竟有多少随着“腐败工程”进入贪官的口袋？究竟有多少随着“政绩工程”、“形象工程”如泥牛入海？面对种种“屡审屡犯”的违规问题，我们迫切需要的是实施强有力的预算监督。惟有真正的监督，惟有实施阳光下的监督，才能让人民的钱、纳税人的钱用到真正需要的地方，也惟有此，才能建立起完善的公共财政体系。
实施强有力的预算监督，首先必须借助制度的保障。要及时完善预算法，强化预算的法律效力。要尽快铲除制度外的政府收支，将预算外政府收支纳入预算内管理，进而形成一个覆盖政府收支的政府预算。同时，还要建立一套绩效管理和考评体系，以及财政支出的责任追究制度，对滥用权力、乱用纳税人钱者产生足够的震慑作用。各级人大应当树立“预算在民”的监督理念，使名义审查变为实质审查，真正成为人民管好政府的“钱袋子”的最佳代理人。各级政协在政府花钱问题上，也应切实履行好民主监督的职能。
审计揭示的问题也告诉我们，尽管目前已有很多规章制度，但是政府及部门执行的程度并不令人乐观。既然财政“取之于民，用之于民”，既然财政来源于纳税人的交税，既然公众是公共财政的受益主体，那么，我们的纳税人就完全有权知道钱花到了什么地方，花得是否合理，要让他们心里有一本明明白白的账。因此，还必须建立让政府接受公众问责的“阳光监督”体系，政府不但每年要向公众公布预算决算情况，而且每涉及重大项目也要向公众说明，接受公众监督。因为只有让公众在阳光下把公开的监督寓于财政预算的全过程，才能有效地防止各类预算“黑洞”问题的发生。罪恶止于阳光。
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