一、加强和改善宏观调控的重大决策
在完善与社会主义市场经济体制相适应的宏观调控体系过程中,中央根据我国特有的土地制度、特殊的国情和特定的发展阶段,作出了运用土地政策参与宏观调控的重大决策。这就要求土地管理不仅要严格保护耕地,而且要把好土地供应“闸门”。为此,2003年以来,国务院部署了土地市场治理整顿,2004年下发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。通过清理开发区,遏制了以擅自设立开发区圈占土地的势头;在全面完成征地补偿款清欠的基础上,控制征地规模、提高补偿安置标准、落实听证程序、推行补偿安置争议的协调裁决制度;推进节约集约用地和强化土地执法,加强土地利用规划计划管理,土地市场秩序和土地利用情况有了明显好转。但是,建设用地过度扩张的动因依然存在,违法违规用地、滥占耕地的现象凸现。一些地方“以租代征”或以“农村集体土地流转”为名,擅自将农用地转为建设用地,在规划计划之外扩大建设用地规模,影响了调控的实际效果;不少地方竞相压低地价甚至以零地价出让工业用地,造成工业用地过度扩张、重复建设,影响了区域协调发展;国务院确定的保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则,在有些地方未能有效落实,加上土地出让收支不够透明,使用不尽合理,影响了社会稳定。土地管理和调控中出现的上述问题,与当前经济运行中存在的突出问题,特别是固定投资增长过快密切相关。大量的固定资产投资是建立在土地、能源消耗过多,环境损害严重的基础上的。土地的不合理消耗,是经济增长方式转变滞后、经济结构不合理的结果。经济运行中突出问题的根本解决,确实需要深化经济体制改革,但当前来说,从土地上采取措施是最直接和最容易见效的,国务院审时度势,要求迅即采取有力措施从根本上解决存在的问题。7月24日,胡锦涛总书记主持召开中央政治局会议研究当前的经济形势,明确了加强土地调控的原则和措施。7月25日,温家宝总理主持召开国务院第145次常务会议,审议并原则通过了《通知》。可以说,《通知》规定的八条土地调控政策,是党中央、国务院站在民族生存和国家长远利益的高度,在充分发扬民主、集思广益的基础上采取的果断措施,也是加强和改善宏观调控的必然选择,具有重大的现实意义和深远的历史意义。
二、经济、法律和行政手段的综合运用
从国家宏观调控的实际需要出发,针对当前土地管理中存在的问题,《通知》综合运用经济、法律和必要的行政手段,重点从三个方面进行了规定:
(一)调整利益机制。土地问题涉及的利益关系既广泛又复杂,当前土地调控中存在问题的深层次原因,就是存在建设用地盲目扩张的经济利益驱动。为此,《通知》从五个方面对利益关系进行了调整:一是提高被征地农民的社会保障水平,确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障;二是国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,实行“收支两条线”管理,完善土地出让收入支出方向,规范土地出让收支管理;三是提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准,调整收缴依据,改进分配使用管理;四是建立工业用地出让最低价标准统一公布制度,积极推进工业用地市场化配置;五是加大建设用地取得和保有环节的税收调节力度。这些措施综合运用并严格执行,不仅有利于理顺各级政府与用地者以及被征地农民等多方面利益关系,而且可以从经济上抑制建设用地过度扩张,有利于促进各地招商引资质量的提高,有利于以工补农、以城促乡、城乡统筹,促进社会和谐。
同时,这些措施的实施,将在一定程度上影响地价的构成和水平。从当前地价构成看,取得成本(征地补偿安置和拆迁费用)、开发成本(几通一平费用)和政府收益(相关税费和土地纯收益),大体各占三分之一,其中的被征地农民的补偿安置费明显偏低。从一些试点城市的测算看,政策调整后,被征地农民的征地补偿安置费用提高,地方政府获取的土地出让纯收益在地价中的比重将有所下降。房地产用地出让价格将基本持平,工业用地的出让价格将恢复到基准地价的水平。从试点城市的实际情况看,地价的变动幅度是可以承受的。
(二)健全法律机制。我国已经建立了比较严格的土地管理法律制度,但从当前土地调控与管理情况看,还存在有法不依、执法不严等突出问题,法律惩处机制的作用尚未完全体现出来。《通知》强调:要充分发挥国家土地督察机构的监督检查作用;国土资源部门及其工作人员必须严格依法行政、严格执法;严肃惩处土地违法行为,对非法批地、非法低价出让国有土地使用权,触犯刑律的,要追究刑事责任;完善土地违法案件的查处协调机制,近期集中开展一次以惩处非法批地、未批先用、批少用多、非法低价出让国有土地使用权等行为为重点的专项行动。
(三)完善责任制度。农业比较效益低的状况,在相当长的时间内还难以改变,建立保护耕地的利益机制,需要一个长期的过程,必须正视我国人多地少、财力有限的事实。当前,有效保护耕地和加强土地调控,正确运用行政手段十分必要。国务院28号文件明确规定,保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府,省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。《通知》在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的基础上,进一步明确了土地管理和耕地保护的责任:完善责任内容,地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责,不仅要对审批的用地负责,而且要对所有实际发生的用地负责;严格实行问责制,对于辖区内发生土地违法案件造成严重后果等情形的,要追究有关地方政府负责人的领导责任;明确考核依据,将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和未利用地)纳入土地利用年度计划。土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核,以实际耕地保有量和新增建设用地面积为依据;同时,在强化地方政府责任的同时,调整审批方式,简化审批程序,赋予省级政府在省域范围内特定的调剂、统筹土地利用的权力。
通过认真学习领会,我们深感,《通知》提出的八条措施充分体现了以下特点:一是具有很强的操作性。《通知》从当前宏观调控的实际需要出发,既体现了未来改革的方向,更突出了措施的迅即有效。二是具有很强的针对性。针对土地调控中的突出问题,特别是针对建设用地过度扩张的经济动因、责任制度落实和惩处土地违法行为等,《通知》进一步明确了深化改革严格土地管理和调控的具体措施。
三、认真落实加强土地管理和调控的新要求
学习贯彻《通知》,首先必须深刻理解这些措施的精神实质,特别要领会这些重大决策给土地管理职能、手段和方式等方面带来的影响,认真学习贯彻党中央、国务院的新要求,努力抓好各项措施的落实。
(一)土地管理要更加主动地参与宏观调控。一是必须准确把握宏观经济形势,依照土地利用规划和计划,切实控制建设用地供应的总量、布局、结构和时序,真正管住建设用地总量,落实国家宏观调控要求。二是土地政策必须与区域、产业发展等政策的协调配合。在调整土地出让收益使用范围、明确工业用地出让最低价标准等方面,不仅要考虑耕地保护,而且要考虑产业结构的优化、地区经济的协调发展。三是在具体的土地管理工作中,不仅要把握土地利用状况,还要及时分析准确判断宏观经济形势;不仅要熟悉土地管理的法律法规,还要掌握国家产业、区域发展等宏观经济政策。土地审批既要依法按程序办事,又要符合国家的宏观经济政策。
(二)土地管理和调控要更加注重运用经济和技术手段。要切实管住管好土地,行政手段包括审批是必要的,但仅靠审批是不够的,还必须综合运用经济、法律和技术手段。我们将认真落实好《通知》提出的措施,通过征地安置补偿机制的完善、土地出让收支管理的规范、土地税费的调整和工业用地出让的规范管理等手段,有效切断建设用地低成本盲目扩张的利益驱动,把管理的重点更多地放在调整利益关系和完善土地市场建设等经济手段上。按照《通知》的要求,以各地实际耕地保有量和新增建设用地面积,作为土地利用计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核、新增建设用地使用费征缴的依据,充分采用遥感和信息系统等现代技术手段,加强土地调查统计和变更调查工作,及时准确掌握土地利用变化情况,改变基础工作与业务管理脱节的状况,发挥调查、监测、统计等手段在管理中的作用。
(三)土地管理和调控要更加注重依法监督管理。《通知》从明确土地管理和耕地保护责任、完善土地审批制度、强化土地管理行为的监管等方面,对土地管理方式的转变进一步作出具体明确的规定。我们要切实按照国务院的要求,进一步转变观念、转变职能、转变方式,特别是要从注重事前审批向强化事后监管转变。在推进落实政府耕地保护和土地管理的责任目标的同时,及时调整城市分批次用地的审批方式,扩大省级政府在省域范围内调剂、统筹土地利用的权力,简化中央政府土地审批的环节,以进一步加强监管,切实提高行政效率。要充分发挥国家土地督察机构的作用,进一步强化土地管理的监督检查,从严惩处土地违法行为,更加严格地依法行政。
(四)土地管理和调控要更加注重部门协调配合。从我国宏观调控的实践看,土地政策必须与产业政策、货币政策、财政政策等综合运用,才能真正取得实效。在新的形势下,国土资源管理部门将更加注重与各有关部门的协调配合,坚持探索并积极参与宏观调控,及时完善相关的管理政策,综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段,全面落实国家出台的各项宏观调控措施。
加强土地管理和调控,事关全局,影响深远。我们一定以贯彻落实国务院土地调控的政策措施为契机,与各级政府和各有关部门一道,深化土地管理改革,严把土地“闸门”,促进国民经济平稳较快协调发展,更好地为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会服务。(新华社北京9月7日电)
