长期以来，公共产品由政府垄断经营被认为是天经地义的事，似乎只有在这种情况下才会有社会公平，特别是那些投资浩大的项目，更不能由民营资本进入。在新的时代背景下，我们有必要对这一问题重新审视，包括：公共产品究竟能不能由私人经营管理？民营资本是否能够主导某些公共产品？假定民营资本进入公共产品生产领域
民营资本唱主角给公共产品经营体制带来新突破
杭州湾跨海大桥作为目前世界上最长的跨海湾大桥，备受国内外关注。大桥全长36公里，其中桥长35.7公里，双向六车道高速公路，设计时速100公里，计划总投资约107亿元，设计使用寿命100年以上。
早在杭州湾大桥工程正式立项后，包括外资在内的众多投资方都表达了强烈的参与愿望。最后，大桥的投资由地方民营资本唱主角。这一方面是考虑宁波个体私营经济发达，地方资金充裕，完全有能力用自己的钱来造自己的桥；另一方面，宁波人在对大桥建成后的投资回报充满信心，并希望借此向世人展示宁波市乃至浙江省进一步开放的实力，鼓舞宁波人长远建设、发展宁波的热情。杭州湾大桥的桥身建设总投资为107亿元，其中资本金为30亿元。除了50亿元由5家银行提供贷款以外，绝大部分资金来源于民间资本。30亿元资本金由宁波和嘉兴两市按照9:1的比例分配，嘉兴市高等级公路投资有限公司出资3亿元，其余27亿元由宁波市杭州湾大桥投资开发有限公司负责筹集。该公司有三方参股，其中雅戈尔集团公司占45%，与持股数相同的宁波交通投资开发有限公司并列为大股东；另外10%的股份是大桥南端出发地慈溪的1家企业――慈溪建桥投资有限公司持有。上述5家企业全部是民营企业。这种民营资本唱主角的公共产品经营体制创新，对增加社会福利是一个新的突破渠道。
从公共产品生产经营制度分析，杭州湾跨海大桥的亮点不在于“世界最长”，也不在于它拔得多个头筹，关键在于公共产品融资制度的创新。用市场化改革的视角看该桥，它的兴建开创了中国民间资本首次参与国家重特大型基础项目建设的先河，对加快国内投融资体制的市场化改革，最终破除对民间资本市场准入的种种不合理限制，具有重大意义。
使用财政资金建设公共产品，实际上是全体公众应用自身的积累建设公共产品，当然是一种非常公平的资金使用途径与方式。但是，当资源有限而公众普遍还不富裕的情况下，节省财政资金，就是节省公众的资金，政府可以用这些节省了的财政资金办其他事项。而在政府不投资的情况下，建设宏大的公共项目，更是社会公众的无本福利。因为，在政府用财政资金生产公共产品时，其实是用公众的钱为公众建设福利项目，现在用私人资本生产公共产品，实际上是用富人的钱为公众生产公共产品，对于社会公众来说，在没有资金投入的情况下，有了可享用的公共产品，亦即在没有支出的情况下直接增加了公众的福利，其实是用富人的钱为穷人增加福利，可谓是社会梦寐以求的“帕累托”改善。
民营资本进入对构建和谐社会的多维效应
私人资本进入部分公共产品生产经营领域，必将进一步丰富公共产品的供给，解决社会公众对公共产品的需求问题，同时对构建和谐社会也产生了多维效应。
客观上降低了政府成本。在政府财力作为稀缺资源的情况下，社会公共产品的建设都要争取财政的支持。政府究竟如何把有限的资源投入到社会最渴求的地方，是一个值得思考的问题。现实地讲，在和谐社会理念下，社会上的困难群体是要扶持的当务之急，困难职工的生活补助、下岗职工的再就业，以及全面的义务教育等等，都是各级政府责无旁贷要解决的问题。因此，无论是从政府决策的机会成本分析，还是从政府预算投资成本分析，使用私人资本都对控制政府成本有积极意义。从另一角度讲，我国财政资金在具体的公共产品项目建设使用上的经济效益缺乏硬约束考核，这种现象本身就造成了管理成本的相对膨胀，无形中反映出公共产品项目建设与经营管理过程中的高成本结果。这无论对各级地方政府还是社会公众，都是不经济的。当私人资本进入公共产品领域时，自然地克服了从资金投入到生产过程以及经营过程的“公地悲剧”现象，客观上遏制了政府成本问题。
给予私人资本更多的机会。富人的资本在这里并非没有任何收益，这些资本在为社会提供福利的同时，也有了合理回报。有人这样认为，杭州湾大桥建设预算中，民间资本以50.25％的比例占到绝对控股地位。政府敢于同意这样的项目股权安排，就意味着以往重特大基础项目“不以盈利为目的”的旧规矩由此得以打破，意味着民间资本与国有资本可以在盈利前景看好的投资领域共担投资风险，共享投资收益。对于投资者本身来说，这并非完全是一种慈善或者是非营利组织的行为，而是按照市场规律，使他们的资本运转有了更大的活动空间和盈利增值的机会，这就为普遍调动私人资本投资公共产品的积极性起到引导作用。
开辟了建设和谐社会的新途径。构建社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。和谐社会目标的实现，最为坚实的支点是公共产品的丰富和完善，而公共产品的丰富与完善在很大程度上公平分配着社会财富，私人资本进入公共产品，在客观上也体现了社会财富的公平分配。在我国，目前公共产品是稀缺的资源，在公众有很大需求愿望的情况下，如果仅仅依靠政府财政投资来解决，还无法满足社会需求。杭州湾跨海大桥私人资本为主的投资决策，从体制上拓宽了公共产品生产的渠道，客观上也推动了和谐社会的建设。
建立和谐理念下的公共产品评价标准
民营资本为主建设杭州湾大桥给人们的启示，不仅仅是该项目本身的投资主体创新，更为值得思考的是在和谐社会理念下公共产品投资建设的制度安排和评价标准。特别是在公共产品的经济效率、实现社会公平、再分配公平、政府责任和适应性等方面，实现了突破创新。
建立公共产品的竞争市场才能体现和谐社会理念。在我国，由于政府长期生产经营公共产品，所以，公共产品的供给不足，供给效率也存在相应的问题。从本质上讲，在和谐社会理念下，政府职责应该是如何对生产机构进行选择和监督的问题，其结果取决于进行公共产品生产的具体组织方式与特征，而不是对公共产品生产经营的垄断。就国际公共产品生产经营方式看，主要有国有机构垄断生产、私人机构垄断生产和竞争生产三种类型组合形式。杭州湾大桥实际上引入了竞争条件下的生产经营方式，说明选择了理论上最为高效率的形式，符合和谐社会发展的长远战略。
和谐社会的理念与公共资源配置效率之间是辨证统一的。从理论上讲，经济效率是由与资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的。公共管理的低成本正是和谐社会所谋求的目标之一。效率概念在公共产品的收益与成本估计或投资回报率估计的研究中起中心作用，它常常被用来确定公共产品项目在经济上的可行性。公共资源的无效率配置同样是与和谐社会建设格格不入的。因此，当考虑替代制度安排时，考察规则的修改将如何改变参与者的行为及资源配置，具有关键的意义。杭州湾大桥建设的实践表明，由私人资本为主开发公共基础设施，不仅在融资手段上对资源配置带来了高效率影响，而且通过对“公地悲剧”现象的避免，客观上带来了提高经济效率的可能，为未来社会公共福利的快速增长创造了条件。
在社会和谐中求得社会公平。经济效率并不是判断公共管理制度可持续的唯一标准，对于所有人来说，社会和谐与公平可能是更加重要的。构成交换的公平概念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，且谁获益较多，就要付出较多。这个概念本质上表现出的内容是，公共产品之收益与提供该服务的成本之间的平衡。对平衡或不平衡的理解，影响到个人对公共产品或设施开发和维护进行付费的意愿。如果公共产品基础设施的投资者感觉到，在一定条件下，他们所被要求付出的货币或非货币资源和其他使用公共产品者相比有明显的差异，他们就不愿意按照要求去做。另一方面，政府已经直接观察到，许多公共产品的生产对于和谐社会建设有很大的帮助，苦于财政资源不足而使这种措施很难落实。杭州湾大桥采取私人为主体的投资办法，解决了一个历史上不敢想的大问题，深受公众欢迎，既丰富了急需的公共产品，也在客观上起到了公平社会财富的作用，这也是社会评价公共产品的重要方面。
以拉长再分配链条为标准。在财富分配相对失衡的情况下，将资源再分配给比较穷的人的政策是相当重要的。因此，虽然效率准则规定稀缺资源应被用到能生产最大纯收益的地方，但公平的目标则会缓减这一目的，致使有利于低收入人群的设施得到发展。同样，私人为主体的公共产品生产，使私人投资者的直接财富变为实际上的公众、公共的财富，对于社会起到了再次分配的功效。在制度安排，尤其是开发和使用公共产品的制度安排的公平方面，公平观点能够导致截然不同的和谐社会结论。如果杭州湾大桥是财政投资的，为所有使用者提供好处，那么收益或财政平衡原则要求每个享受杭州湾大桥的人支付与他们使用相关的边际成本。但是根据支付能力的原则，这样的收费却并不合适，因为这样做会减少低收入个人享受杭州湾大桥的机会。因此，私人为主体投资的杭州湾大桥，拉长了社会再分配的链条。
公共产品也应有责任主体。为建立和谐社会而产生的公共产品，必须强调投资主体对公众自始至终的消费责任。如果责任缺失，公共产品可能在没有考虑最终使用者的愿望的情况下被做出。政府官员不承担责任可能导致公共产品建设不当，从而增大公共管理成本。特别是在由财政或捐赠、赞助、融资的情况下，由于“公地悲剧”所引起的政府对公共产品建设中的松动性管理，缺乏适当的责任主体，可能出现政府成本过高。由此而浪费部分资源，公共产品所要发挥的效应部分被渗透到生产成本之中，目标群体不能得到资助项目所带来的全部收益。然而，以私人资本为主体的制度下，建设过程自始至终会有最关心资本效率的私人投资者的关注，从客观上也为公共管理建立了责任主体。（作者系宁波大学教授）
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