节能降耗需要市场“倒逼机制”

陈清泰：全国政协常委、经济委员会副主任，清华大学公共管理学院院长。曾历任二汽厂长；东风汽车公司总经理；神龙汽车有限公司董事长；国家经济贸易委员会副主任；国务院发展研究中心党组书记、副主任。主持

节能降耗面临严峻形势

记者：一季度中国经济增长11.1%，中国经济延续了2003年以来两位数加速增长的势头。与此同时，当前经济也面临着经济结构不合理、节能减排压力大等突出矛盾。电解铝等高耗能产品产量增幅甚至达到50%以上，节能减排形势更加严峻。4月18日，温家宝总理主持召开的国务院常务会议指出，根据经济运行中出现的新情况新问题，及时采取以经济和法律手段为主的综合措施，加强宏观调控，加快经济结构调整和增长方式转变，防止经济由偏快转为过热。您如何看待当前经济增长面临的问题？

陈清泰：转变经济增长方式，表面看，是要由高消耗、重污染、低效率的经济增长，转向主要依靠技术创新、提高劳动者素质，以提高效率实现经济增长；深层次看，则要是由政府主导经济增长，转向政府调控、市场主导、企业创造经济增长。随着中国经济快速增长和经济总量的扩大，能源、土地矿产资源、水和环境的约束变得越来越强劲，也越来越成为全社会关注的焦点和可持续发展最重要的制约因素。工业化、城市化是对资源需求最旺盛、对环境影响最大的时期，这是发展阶段所决定的。如果说这一发展期对资源需求的强依赖带有客观必然性，实际上发达国家都曾经历了这一过程的话，那么能源的低效率则是不能容忍的。这是结构失调、政策不到位和技术低级化三重作用叠加的结果，是实现可持续发展必须解决的问题。早在1995年中央就提出转变经济增长方式。多年来不断重复的一种情景是，全国各地在增长速度、投资规模、进出口总额等“量”的扩张方面总是以较大的比例超目标增长；而在结构优化、技术创新、环境保护、资源节约直至体制改革等改善经济质量方面的目标，很多却没有实现。一个总的判断是：我国社会主义市场经济体制已经初步建立，但政府主导经济增长的状况没有根本改观；经济增长有巨大潜力，但增长机制却存在缺欠；由要素价格扭曲形成的“资源依赖型”发展环境基本没有改变，致使粗放增长方式的转变比较迟缓。

依靠市场使环境成本内部化

记者：转变经济增长方式的难点在哪里？

陈清泰：首先，转变经济增长方式需要经济驱动力。不同的增长方式是企业应对外部环境的一种选择。有怎样的发展环境，大多数企业就会选择怎样的发展模式。离开市场力量的“倒逼机制”，转变增长方式几乎是不可能的。粗放的发展模式进入门槛比较低，依靠要素低成本、无视环境因素，可以很快形成竞争优势，迅速创造短期经济增长。在经济起步阶段，政府采取要素的低价、低税政策，创造了“资源依赖型”发展环境。企业在这种环境下形成了各自的增长模式。如果外部环境没有大的改变，如企业可以轻易获得廉价生产要素、环境成本可以外部化、利润还在增长，无论是地方还是企业，谁也不会平白无故地“转变增长方式”，谁也不愿冒险技术创新。在资源的低价政策下，谁多消耗了资源谁就多分享了经济利益。扭曲的价格信号产生了“逆导向”，使经济增长中的很多突出矛盾长期难以解决。例如，矿产资源有偿使用和税费水平不到位，很难改变粗放型、掠夺式开采；成品油价格倒挂、炼油企业亏损，结果是鼓励燃油消费、抑制生产，也不能激发企业开发节能产品和节能技术的积极性，而且在外贸依存超过60％情况下，实际我们还在给中国产品的全球消费者提供补贴；汇率调整不到位，出口产品低级化的状况很难根本改变；在制造业打工者十年工资上升极为缓慢的情况下，企业怎能有通过技术进步提高效率的热情？再如，只要污染物排放可以被原谅，或上缴的罚款比治理成本低，那么，哪个企业认真治理污染，它就会降低自己的市场竞争力。要素价格扭曲的结果，进一步巩固了落后的经济结构，推迟了技术进步和产业结构升级的进程，鼓励和固化了粗放经济增长方式。

其次，在经济增长速度与经济增长质量两者之间是艰难选择。进入新世纪，发达地区土地资源稀缺的压力、能源价格上涨的压力、人民币升值的压力、水和矿产资源税费价上调的压力、劳动力成本上升的压力，以及国际收支失衡、环境成本内部化等的压力都在迅速上升，能量在不断聚集。这些压力汇集在一起，发出了一个强烈的信号：依赖要素低成本，靠拼资源、拼劳力、无视环境的企业发展模式已经无以为继，“逼迫”企业走自主创新道路的客观条件已经形成。但是，传统增长方式有强大的惯性，无论是地方还是企业，对传统增长方式都有很强的依赖。转变增长方式是一个十分痛苦的过程，在一段时期甚至会影响增长速度。这就使部分地方政府在保持短期经济增长与提高经济增长质量两者之间面临艰难选择。一段时期以来，政府一方面通过《决定》、文件等，就“建设节约型社会”、实现“科学发展”不断发出强烈信号；另一方面，又倾向于维持较快的经济增长，以缓解近期矛盾。部分地方政府通过他们还掌握的资源配置权、要素的价格管制和较松弛的环境监管，把生产要素升值和资源环境的压力大多隔离在了政府层面，没有充分转变为价格信号和更加严格的环境执法，成为转变经济增长方式的经济驱动力。这充分显示出政府在保持短期经济增长与提高经济增长质量两者之间面临艰难选择。

此外，政府集改革对象和改革推动者两种角色于一身，角色的不确定性使政府自身改革进展艰难。目前的情况是：社会主义市场经济体制已经初步建立，但政府主导经济增长的状况没有根本改观。这是经济增长方式转变主要的体制性障碍。例如，政府通过批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等仍掌握着过多的资源配置权。一些地方运用政府的动员能力，不惜以很大的资源、环境代价和扭曲性政策实现GDP的高增长。政府深度介入微观经济领域，削弱了市场监管和环境监管职能。政府对价格的行政管制，扭曲了市场信号，误导了企业等等。改革改到自己头上，又涉及弱化配置资源权利的时候，有形或无形的内部的阻力就油然而生。

如何由政府主导转向市场主导

记者：如何突破经济增长方式转变的诸多障碍，实现经济持续健康的发展？

陈清泰：市场有强大的调节功能，政府的政策应通过市场发挥作用；要素价格有“四两拨千斤”的威力，改变粗放的增长方式主要得靠市场的力量。生产要素价格通过市场充分地反映其稀缺程度和越来越严格的产业进入门槛、严格的环境成本内部化监督，是转变增长方式最重要的驱动力。

近年来要素价格扭曲积累的能量已经很大，一次性释放会对经济产生很大的伤害。政府一方面要不断发出要素价格升值和强化环境监管的信号；另一方面，应把握时机、控制力度，培育和建设生产要素市场，逐步放开对土地、水、成品油、矿产品等生产要素和稀缺资源价格的实际控制，建立符合市场经济的价格形成机制。提高产业进入门槛、加快环境成本内部化进程，加快垄断行业改革步伐，使资源依赖型发展环境逐步转变为创新导向型发展环境。经过五年或更长一段时间的努力，通过价格、税收、汇率、利率和环境监管、市场监管的作用，促进结构优化和产业升级；使必须释放的资源环境压力成为迫使增长方式转变、企业发展模式转型强大的经济驱动力，为通过技术进步、提高劳动者素质，以提高效率创造经济增长开拓空间。

可喜的是，资源环境的强约束已经引起全社会的高度关注，在今年的“两会”上，它已经成为与会者最为关注的一个热点。温家宝总理的《政府工作报告》和国家发改委2007年经济社会发展计划向社会传递了重要信息。即要“更多地利用经济杠杆”、“注重发挥市场机制作用”，“综合运用价格、财税、信贷等经济手段”，促进经济增长方式转变。例如，要坚决实行最严格的土地管理制度、严格执行工业用地最低价标准、完善资源税、健全矿产资源有偿使用制度、完善资源性产品价格形成机制、理顺成品油和天然气价格、调整各类水价标准、调整职工最低工资标准、进一步完善人民币汇率形成机制，以及高耗能行业实行差别电价和水价、在高污染行业健全排污收费制度等。我想，这都是解决问题的先兆。