18亿亩,不能再少的数字
6月25日是第十七个全国“土地日”,今年土地日的
土地是人类生存和经济社会发展的重要基础,是安邦立国的基本依托。我国人口众多、人均资源相对不足,后备资源十分稀缺,人多地少的矛盾突出。我国以不到世界10%的耕地,承载着世界22%的人口。更为严峻的是,我国有限的耕地资源还在继续减少。目前,我国耕地只有18.27亿亩,人均仅有1.39亩,还不到世界人均水平的40%。
18亿亩,这是个绝不能再少的数字,根据就在我们的饭桌上。中国每年要消耗多少粮食?一个粗略的估计是:目前13亿人口吃饭,再加上工业用粮等消耗,每年粮食消耗量应该在4.5亿吨左右。2002年全国粮食总产量是4.57亿吨,到2003年降到4.3亿吨,仅为20世纪90年代初的水平。随后的3年,在全国上下的努力下,我国的粮食产量连续实现恢复性增长,到2006年为4.9亿吨。
另一方面,我国每年还要增加上千万人口。根据国家统计局提出的我国粮食消费标准和农业部等有关部门的研究,2010年我国达到小康水平时,人均粮食需求量应为420公斤,全国粮食需求总量为5.88亿吨;2030年人均粮食需求量应为440公斤,全国粮食需求总量为7.04亿吨。
农业部专家介绍说,粮食生产总量取决于耕地数量、播面单产(粮食总产量与粮食播种总面积之比)、复种指数和天气。根据我国的农业生产发展状况,到2010年和2030年,如果我国粮食完全自给,需要耕地数量分别为19.2亿亩和19.47亿亩;如果实现1996年我国政府发布的《中国的粮食问题》白皮书中确定的粮食95%的自给目标,则需要耕地分别为18.24亿亩和18.5亿亩。
对于我们这样一个人口占世界总数五分之一的大国,从保障粮食安全和社会稳定的要求出发,必须确立粮食基本自给的方针。如此看来,18亿亩耕地,是一个并不宽裕的数字。假如粮食生产技术没有大的突破,即使保住18亿亩耕地,我们也要增加粮食进口。
必须守住18亿亩耕地这条红线,这是没有退路的坚守。
红线,曾经不止一次失守
民以食为天,保护耕地是一件天大的事。而历史经验告诉我们,保住耕地又是一件天大的难事。虽然我们过去曾一次次设定过耕地总量红线,却又一次次地失守红线。
以1996年为基期的第二轮全国土地利用总体规划曾确定,2000年的耕地保有量为19.4亿亩,2010年的耕地保有量要控制在19.2亿亩。结果,刚到2000年,全国耕地保有量就减少到19.2365亿亩,比当时设置的红线少了0.1635亿亩。
不得已,国家在“十五”开局之年又把2010年要保19.2亿亩耕地的目标“提前”到2005年。结果呢?到2005年,全国耕地只剩下18.31亿亩。根据去年的土地变更调查,到2006年10月31日,中国的耕地面积为18.27亿亩,比上一年又少了400万亩。
尽管有红线,我国耕地面积每年还是要减少几百万、甚至上千万亩。自2003年以来,有关我国经济过热的警告就不绝于耳。以“开发区热”、“房地产热”和部分行业产能过剩突出为典型的新一轮经济过热和失衡现象,造成了耕地的大量流失;而耕地控制不严,又让经济过热、盲目投资等能够突破红线,占用大量土地。
更为严重的是,在一些人心中,投资扩张、用地扩张的冲动至今不减。据国土资源部有关人士介绍,目前许多地方利用《全国土地利用总体规划纲要》修编的机会,从规划上做大用地的盘子。
西部某省会城市反映,根据上一轮土地利用总体规划,该市建设用地指标只有13.5万亩,而截至2005年年底,该市非农业建设占用土地已达到20.07万亩。该市实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标,因此建议尽快评审通过该市新一轮土地利用总体规划大纲。
东北某省反映,现行土地利用总体规划已不能适应发展需要,突出表现在:一是单独选址建设“挤占”城镇用地规划指标,部分城市已没有规划指标可用。近几年来,由于一大批未列入土地利用总体规划、振兴东北老工业基地项目的启动,占用了大量城镇用地指标,导致部分城市已“无地可用”。二是“十一五”期间,还将有一大批重点项目投入建设,仅今明两年就需建设31项国家重点基础设施项目和100余项省以下单独选址重点项目。
西北某省反映,“十一五”期间,交通、能源、生态环境、基础设施等建设都将加快发展。根据规划,“十一五”时期该省固定资产投资将达到2500亿元,是“十五”期间的1.76倍。由于现行土地利用总体规划并未列入拟新上的重点项目,建议抓紧修编规划,以适应新的形势和需求。
在这种种要求和建议的背后,聚集着各方对土地的强烈需求。面对这些,一些人开始怀疑,18亿亩的红线能够守住吗?
唯一的出路,节约集约用地
2006年春天,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出,18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标,是不可逾越的一道红线。
在一些人看来,这似乎是一个号召性的口号,保住18亿亩耕地红线几乎是一个不可能完成的任务。但是,让许多人没想到的是,2006年9月6日,在国务院召开的第149次常务会议上,国土资源部上报的《全国土地利用总体规划纲要》没有获得通过。会议作出了暂缓批准《纲要》的决定,国务院领导要求,从长计议、加强研究、继续推进,编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划,并且强调,18亿亩耕地的红线坚决不能突破,不仅要管到2010年,而且要管到2020年甚至更长时间。
既要保护耕地、控制土地供应总量,又要保障经济发展的合理用地需求,出路到底在哪里呢?“根本出路还在于加快形成节约集约用地的倒逼机制,促进土地利用方式和经济增长方式的转变”,国土资源部李元副部长在全国国土资源厅局长会议上这样回答。他说,2007年全国要在土地节约集约利用上取得新的进展。要严格监管和考核,在总结试点和典型经验的基础上,建立节约集约用地的评价体系和考核制度。
专项调查表明,到2004年底,全国城镇规划范围内共有闲置土地107.93万亩,空闲土地82.24万亩,批而未供土地203.44万亩,以上三类土地总量近400万亩,相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。
国土资源部规划司一位负责人说,完成18亿亩耕地保有量的另一个着力点,是非农建设用地“占一补一”的落实。根据我国土地管理的法律法规,非农建设占用耕地必须“占一补一”,以实现耕地的占补平衡。2005年,全国土地整理复垦开发补充耕地460万亩,比建设占用和灾毁耕地多出了61.6万亩。整个“十五”期间,全国补充耕地为2140万亩,也超过了建设占用耕地和灾毁耕地的综合。
据介绍,实现“占一补一”的关键在于两点:一是后备资源,二是资金。从目前的情况看,这两点是有保证的。国土资源部颁布实施的《全国土地开发整理规划》确定,全国土地开发整理补充耕地的潜力为2.01亿亩,其中土地整理潜力约9000万亩;土地复垦潜力约2300万亩,其中集中连片土地复垦潜力约610万亩;土地开发潜力约8800万亩。而在资金方面,“取之于土,用之于土”的农业土地开发资金近年不断增加,今年增加的幅度更大。这一切,无疑给“占一补一”提供了可靠的保证。
国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史指出:坚守耕地红线,关键在提高全社会的土地国情国策国法意识,切实增强保护耕地、节约集约用地的责任感和紧迫感。保护耕地资源,保障经济发展,出路只有节约集约用地。
18亿亩耕地这条红线,正在“逼迫”人们走向科学发展、走向科学用地,也“逼迫”着各地进一步采取措施,管好用好宝贵稀缺的土地资源。
守住全国耕地不少于18亿亩的红线,任重而道远。图为宁夏永宁县望远镇，一块耕地被当地制药厂堆放的药渣污染后变为废田。新华社发
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