目前,我国农村人口占全国总人口的55%以上,作为贫困发生率最高的群体,农民处于个人收入、生活质量、医疗卫生、发展能力等指标的最底端。减税、补贴等方式虽然可以直接增加农民收入、改善农民生活,但治贫的关键在于治愚。因而,推行教育普遍服务政策,提升农民发展与增收能力,应成为国家扶贫工作的关键着力点。
根据实证分析,同其他影响因素相比较,教育是对农民收入具有最高边际收益的投入。从规范角度来看,受教育水平决定了农民对新的技术、信息的反应速度与接纳、吸收、应用的能力,关系农民的职业选择能力,还决定着农民的生活方式与适应能力,以及农民在市场经济中的竞争力与自我保护能力。
教育具有正的外部效应,理论与实践都证明教育是个人与社会发展必不可少的要素。其中,初级义务教育是纯公共产品;高等教育对个人收益具有更强的作用,属于准公共产品。根据公共财政理论,政府存在的理由就在于满足公共需要、提供公共产品与服务,世界各国政府都提供教育服务项目。我国由于经济、社会发展的不平衡,教育供给不均衡,无法充分满足国家与个人发展对教育的需求。尤其是,教育不均的主要受害方是发展落后的地区与贫困人群,其发展能力不足的直接后果就是持续扩大贫富差距。在市场经济的自发作用下,农民作为经济中的弱势群体,通常不具备获得优质教育的经济能力;同理,虽然教育是政府提供的重要公共服务,但农民通常处于教育公共服务水平落后区域,自然劣势也限制了农民的发展能力。因此,政府应确立教育普遍服务政策,提供全国范围内的教育普遍服务。
教育普遍服务,是一国政府根据国情,通过立法加以明确的、由全社会共同承担的普遍义务教育,向社会全体成员,尤其是发展落后的地区、弱势及其他有特殊需求的社会群体,提供一定水平的、可负担的、同质的、不受收入及地域限制的教育产品或服务。教育普遍服务应具有如下性质:第一,强制性。教育的普及是无法依赖市场与个人自发实现的,需要政府提供立法保障、强制并规范实行。第二,非歧视性。提供的教育产品与服务对全体社会成员而言是公平而且机会均等的,即不受收入多寡、所处地理位置、种族、性别、年龄等因素限制。第三,可获得性。即全国范围内的所有社会成员无论何时何地,都能够以支付得起的价格获得教育普遍服务。第四,同质性。国民在价格、质量和服务等方面得到的服务应是质量相等的。
教育普遍服务政策的本质在于保障全体社会成员的生存与发展权利。教育普遍服务是对全体社会成员享有公平的受教育机会的保障。同时,在权利保障的基础上,为国民提供公平公正的发展机会,尤其对促进贫困地区与人群的发展具有极大的拉动作用,从而提升整体经济效率。可见,公平与效率并非是绝对矛盾的,教育普遍服务能够实现公平与效率的双赢。因此,应将教育普遍服务纳入政府治理,发挥政府公共服务职能,使公共教育服务于所有地区及人口,从而提升人改变自身生存状态的能力。
二、我国教育普遍服务存在的问题与政策建议
多年来,我国政府对教育的重视与投入都在不断增加,教育总体水平有很大提高,在教育均衡发展方面也付出了极大努力并取得一定成效,然而,仍存在不少问题亟需解决。现阶段我国在教育方面存在问题最突出的是:教育投入不足、教育资源配置不均衡、部分政策不尽合理。具体表现在:一是落后地区、贫困群体与发达地区、富裕群体间的“教育鸿沟”仍是巨大的。二是对落后地区与贫困群体的教育投入不足。三是贫困地区的教育投入使用方式不当。四是农业流动人口子女受教育机会严重不足。
胡锦涛同志在十七大报告中指出:“教育公平是社会公平的基础”。政府担负着促进教育公平的重大责任,要全力支持教育的优先公平发展,优先保证义务教育阶段的就学机会公平,为社会成员之间的公平竞争打下坚实基础。为此,应加快制定教育普遍服务政策、完善教育普遍服务机制。
第一,确立我国教育普遍服务的目标与水平。教育可以划分为多种层次,政府应根据国情来确定现阶段的目标水平,并立法予以确保。在我国现阶段,九年制基础义务教育应成为教育普遍服务的最基本目标。目前要抓住农村义务教育保障机制建立这个有利时机,下决心杜绝农村学校中的乱收费行为;严格执行公办高中招收择校生的“三限”政策。此外,另一目标应是构建劳动力资源开发体系,推进社会办职业技术教育,尤其是对农民的全员、终身教育和培训,保证无支付能力的贫困人口也有获得职业教育的机会。
第二,设立专门的教育普遍服务管理实施部门,对普遍服务的义务承担、服务对象进行界定、对普遍服务资金的筹集与分配、产品的供给过程与结果进行监管。教育行政管理部门可作为执行机构,普遍服务义务由全社会共同承担。普遍服务管理的一个核心问题是科学确定普遍服务活动的成本,一般来说,比较科学的做法是采用经济成本的概念建立成本模型来计算义务教育、非义务教育等的普遍服务成本,并据此对为贫困群体提供教育服务的主体进行成本补偿。
第三,建立教育普遍服务基金,合理分配教育资源。设立教育基金,可以整合全社会的教育资源,实现财力集中、使用规范,从而提高使用效率。基金可委托专门基金组织或独立基金公司运营管理。从资金来源看,政府财政应承担大部分出资;盈利性教育企业应按照一定比例向教育基金缴纳资金;此外,个人、机构捐赠的资金也是重要来源。从基金的分配使用来看,应采用差异投入的分配模式,突出政府投入对农村教育的倾斜政策。这就要求在导向上,教育资源特别是义务教育阶段的教育资源应向贫困地区和贫困人群倾斜。配套措施还应包括:改革以户籍制度为依据的义务教育入学政策,实行适龄儿童按居住地原则接受义务教育的制度;设计教育财政救济机制,采用教育债券等方式为困难群体争取尽可能多的受教育机会;建立以客观需要为导向的多层次、多形式,灵活开放的教育体系。(作者单位:中直工委)
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