党的十七大提出要建设覆盖城乡居民的药品供应保障体系,为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。药品供应保障体系既是基本医疗卫生制度的重要基础，也是关乎民生的重大事情。做好这件大事，我认为应深刻认识并着力解决好以下几个问题。
正确把握政府在不同类别药品供应保障中的不同职责
之所以出现这种情况，一个重要的原因是政府没有正确区分不同类别药品的定位和职责。政府在药品管理中的职责是由药品的特殊性和药品在医疗卫生保障中的作用决定的。在市场经济条件下，药品作为商品，必然遵循价值规律和公平交易的市场法则，同时，它又是保障公众身体健康、生命安全的特殊商品，关系国计民生。药品的特殊性决定了药品特别是药品的供应保障具有一定的社会公益性质，政府不能坐视不理，全部交由市场去解决；同时药品不同，其在医疗卫生保障中的作用也不同，故政府在其生产、供应中的职责也不同。比如强制实施的预防性疫苗和重大灾情疫情用药，政府就得建立储备制度，并对储备规模、品种结构和价格实行全方位管理，有的甚至得免费供应，强制使用。而对基本医疗服务药物，政府要坚持政府主导、市场化运作的原则，即政府要在保障供应、保证质量、合理定价等方面发挥主导作用，形成安全有效的质量保障体系、科学合理的价格形成机制、企业获得社会平均利润的补偿机制，以保障公众的基本用药需求；至于其他药物，政府则应采取调控的方式，即政府的重要职责在于制定产业政策，严格市场准入，提供信息服务，规范市场秩序，至于具体的生产经营活动则应由企业根据市场需求来决定。总之，政府应从要么政府主导、要么市场主导的极端化做法和全部药品“一锅煮”的管理模式中解放出来，对不同的药品采取不同的管理办法。
建立并强力推行国家基本药物制度
基本药物作为临床首选药物，具有“疗效确切、不良反应小、质量稳定、价格合理、使用方便”的特点，是保障公众健康的基础。基本药物制度作为国家药品政策的核心，其主要内容是：国家按照安全、有效、必需、价廉的原则，制定基本药物目录；政府招标组织国家基本药物的生产采购和配送，并逐步规范同种药品的价格；保障基本用药，严格使用管理，降低药品费用。建立国家基本药物制度对于保证公众身体健康，指导临床合理用药，控制药费过快增长，正确引导药品研究开发，全面实现药品生产、流通和使用的良性运转，实现公众医疗可获得性、可支付性，解决看病难、看病贵都具有重要的意义。因此，许多国家都建立了该制度并强力推行之。
我国在上世纪70年代末就开始探索建立国家基本药物制度，但是，由于政府在基本药物目录制定以及基本药物生产、供应、价格、使用等方面多头管理，缺乏协调，致使这一制度至今没有建立起来。我国虽然先后颁布了四版《国家基本药物目录》，但存在严重缺陷。世界卫生组织的推荐目录只有312种，多数国家是200-300种，最多不超过400种，而我国高达2033个品种，其中中成药1260个品种，化学药品、生物制品773个品种，目录品种过多。而且，国家有关部门先后制定了《国家基本医疗保险药品目录和工伤保险药品目录》、《新型农村合作医疗用药目录》等目录，这些目录自成体系，《国家基本药物目录》束之高阁，失去了权威性。
推进国家基本药物制度建设，必须充分考虑公众需求和我国实际，在整合现有多种药品目录的基础上，按照保障基本需求和普遍性原则，遴选确定基本药物目录。新的《国家基本药物目录》要确保其权威性，医保药品和新农合用药等目录要以其为基础。对基本药物，要引入竞争机制，招标生产、集中采购、限定价格、保障供应，对于基本药物生产经营利润过低的，政府给予合理的补偿；要制定并实行严格的医疗机构基本药物用药规范，对医疗机构基本药物的备药率和使用率进行明确，充分发挥基本药物制度在药品供应保障体系中的基础作用。
着力提升民族医药自主创新能力
对于拥有13亿人口的大国而言，解决药品供应保障问题的根本出路在于发展民族医药产业。但纵观我国民族医药产业，创新能力却严重不足：一是研发能力弱，拥有自主知识产权的新药少。我国现在生产的西药98%以上为仿制药，从1949年到现在全世界有自主知识产权的新药1700多个，我国仅有13个。国内药品市场的高端领域被进口和合资药品占据。二是作为国粹的中药，现代化进程缓慢。目前，高技术含量、高附加值的中药产品极少。出口的中药绝大多数都是中药材等初级产品，每年的中药制剂出口额仅占世界市场的3%-5%。创新能力不足不仅严重制约了民族医药产业的发展，更给保障人民群众日益增长的用药需求造成严重隐患，应引起我们的高度警觉。
药品研发具有投入高、周期长、风险大等特点。但从我国民族医药企业自身的实际情况来看，目前完全依靠企业自身的条件和能力研发新药还很不现实，因此必须把民族医药自主创新能力建设作为国家战略摆在重要地位，统一规划，强力推动。政府要发挥体制优势，组织国家民族医药创新团队，搭建国家创新平台，并在资金投入、税负减免等方面制定倾斜政策，大力支持民族医药创新，使发展民族医药的整体优势得到充分发挥。
中药是我国具有比较优势和完全自主知识产权的重要领域。要按照十七大提出的“扶持中医药和民族医药事业发展”的要求，充分利用我国丰富的中药材资源、独特的中医药文化、良好的产业基础，大力开发现代中药，发展现代中药产业。政府要加强引导，为中药产业发展创造条件。要鼓励中药产业走内涵式发展道路，使创新技术的发展与中药产业现代化紧密地结合起来。国家要选择一些重大的现代中药技术创新突破点予以资金支持。同时要在主要创新技术发展上引入风险投资机制，为社会资金参与中药产业科技创新创造有利的投资环境，促进民族医药产业快速发展，为构建药品供应保障体系夯实基础。
切实解决农民用药难问题
建设药品供应保障体系，重点在农村，难点也在农村。我国农村人口众多，解决不好八亿农民的用药问题，建立覆盖城乡居民的药品供应保障体系就是一句空话。我国农村地域辽阔，居住分散，经济落后，药品供应存在许多问题：药品供应网络覆盖不够，买药难；药品配送成本高，用药贵；过期失效药品、假劣药品易于流入，安全隐患多。建立完善农村药品供应保障体系，既是保障农民健康的基本需求，也是全面建设小康社会必须解决的重大问题。
解决农民用药难的问题，必须发挥政府与市场两只手的作用。政府要把建立完善农村药品供应网络作为社会主义新农村建设的重要内容，提到战略高度，统筹规划，扎实推进。要从政策上扶持，投入上倾斜，鼓励支持药品批发企业向农村配送质优价廉的药品，减少流通环节，降低药品价格；要依托新型农村合作医疗，建立以卫生院所为主体、零售药店为补充的农村药品供应网络；要加大农村药品监督网络建设，严厉打击销售假冒伪劣和过期失效药品行为，确保广大农民用上安全放心的药品。要精心培育农村药品市场，拓宽农村药品供应渠道。确立乡镇卫生院为村卫生所代购配送药品的合法地位，发挥乡镇卫生院的辐射作用。
药品供应保障体系建设是一个系统工程，涉及到药品研制、生产、流通、使用、监督各个环节，既有政府的责任，又有各方的利益，需要不断研究和探索。只要我们抓住关键环节，把握工作重点，建立和完善覆盖城乡的药品供应保障体系的目标就一定能实现。
（作者系山西省食品药品监督管理局党组书记、局长，山西医科大学教授）
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