十七大报告提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”,这一表述是建立在过去中央全会文件中已形成的“建立健全与事权相匹配的财税体制”要求的基础之上的,但具有更明确的要点、更丰富的内涵。
财政是一个“以政控财、以财行政”的分配体系。我国社会主义市场经济体制下的财政体制,是以分税制为基础的分
各级政府为履行好其事权,必须解决好财力来源和财力使用效率问题。财力与事权相匹配,才能使各级政府都能提供本层级应提供的公共产品和服务,这是合理构建分税分级财政体制的实质性内容。目前在这方面存在的问题,一是欠发达地区普遍感到财力不足;二是基层(县级以下)在许多地方(尤其是中西部)存在财政困难;三是在中央未赋予地方举债权的情况下,地方各级变相举借债务的规模不小、问题不少。解决与这些现象相关的制度建设问题,是实现“财力与事权相匹配”目标的关键。
财力与事权相匹配的相关制度建设的要点,主要包括合理的财权配置(税基配置)、科学有力的转移支付制度、地方政府公债制度三个方面。
首先要解决好财权配置(税基配置)问题。我国复合税制中的20多个税种,哪些应归中央,哪些应归省,哪些应放在市、县,哪些在一定历史时期内应处理为共享税,以及地方必要的税种选择权、税率调整权、收费权,等等,都属于这个层面的问题。中央政府为履行宏观调控职能,应掌握有利于维护市场正常高效运行、流动性强、不宜分隔、具有宏观经济反周期“稳定器”功能的税种(如个人所得税),以及有利于贯彻产业政策的税种(消费税等);地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能,应掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与自身职能形成良性循环的税种(不动产税等)。决不能跳过财权(广义税基)的配置直接寻求“事权与财力的一致”,因为财权配置是配合各级政府事权的合理分工以及政府与市场之间的合理分工,使政府稳定、规范地进行“以政控财、以财行政”的重要制度安排,是不可回避和不可忽视的。
即使较好地做到了事权与财权的呼应和匹配,也不等于做到了“财力与事权”的匹配,因为同样的税基,在发达和欠发达地区的丰裕程度会有所不同。因此,必须在合理配置财权之后,再配之以合理、有力的转移支付,使欠发达地区政府的财力也能与事权大体一致。我国转移支付的发展方向,是扩大较为客观合理的“因素法”一般转移支付的数量和比重,同时适当控制和优化专项转移支付,进一步缩小乃至最终取消因考虑既得利益而存在的“税收返还”。
从分税分级体制的长远发展考虑,还应探索在控制、消化地方政府已有债务的前提下,如何结合《预算法》的修改,在设定规范、透明的程序和必要的制约条件的情况下,适当发展规范的地方政府市政债等地方公债,这也是使地方政府财力与事权相匹配的一个制度创新。(作者单位:财政部财政科学研究所)
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