(二)立法程序
立法程序是指立法机关制定、修改和废止法律的法定步骤和方式。它是保证立法质量的重要方式,包括法律案的提出、审议、表决和公布四个环节。
1.提出法律案。有权向全国人民代表大会提出法律案的主体有:全国人民代表大会主席团;全国人民代表大会常务委员
有权向全国人大常委会提出法律案的主体有:委员长会议;国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会十人以上联名。委员长会议之外的提案主体提出的法律案,由委员长会议审议决定列入常委会会议议程,或者先交有关专门委员会审议,提出报告,再决定列入常务委员会会议日程。如果委员长会议认为法律案需要进一步研究,可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。
2.审议法律案。审议法律案是立法的中心环节。列入常委会议程的法律案,一般先在全体会议上听取对议案的说明,然后分组进行审议,必要时召开联组会议进行审议。分组审议能够使所有的常委委员都有机会充分发表意见。提案单位在审议过程中应该派人参加会议,回答常委会组成人员的问题。议案表决前如果提案人要求撤回议案,经委员长会议同意并向常委会报告,对该议案的审议即行终止。
列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常委会审议后再交付表决。所谓一般,是因为有特殊情况,可不受三次审议的约束。一种情况是立法法第三十八条规定的,法律案经三次审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,可以暂不付表决,继续审议。如物权法就审议了7次。另一种情况是立法法第三十九条规定的,法律案经审议之后,因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大分歧搁置审议满两年的,或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会审议议程的,由委员长会议向常委会报告,该法律案终止审议。还有一种情况,就是列入常委会审议的法律案,各方面意见比较一致,可以经两次常务会审议后交付表决;部分修改的法律案,各方面意见比较一致的,也可以经一次常委会审议后交付表决。
法律案的审议实行分别审议和统一审议相结合的制度。分别审议是有关的专门委员会所作的审议,提出审议意见,统一审议是法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会和其他各方面提出的意见对法律案进行统一审议,提出修改情况的汇报或者审议结果的报告和法律草案修改稿。这个制度既有利于对法律案所涉及的专业问题进行深入研究,也有利于统一立法技术规范,统一协调解决重点难点问题,维护法制的统一。
3.表决法律案。全国人民代表大会会议表决议案,由全体代表的过半数通过。宪法的修改,由全体代表三分之二以上的多数通过。
由常委会表决的议案,经常委会审议后,由法律委员会根据审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由委员长会议提请常务委员会会议表决,由常务委员会全体组成人员的过半数通过。通过法律的方式,各国规定不同,有举手表决、起立表决、鼓掌表决等等。我国全国人大常委会议事规则规定的表决方式有无记名方式、举手方式或者其他方式。从实践看,1986年3月以前采取举手表决方式,后来采取电子表决器方式。电子表决器不记名,常委会组成人员可以赞成、反对、弃权。
表决通过需要一定的法定票数。计算票数的基准各国规定有所不同。一般有三种算法:一是出席表决比例制。即以出席并且参加表决的人数为计算基准。二是出席会议比例制。即以全体出席人数为计算比例的基准。三是全体成员比例制。即以全体人员的人数为计算比例的标准。我国采取的是第三种方法,是绝对多数原则,大会以全体代表总数的过半数通过,常委会以全体组成人员的过半数通过。从我国的立法实践看,绝大多数法律都是高票通过的,有的法律全票通过。也有交付表决后未获通过的例子。九届全国人大常委会第九次会议上国务院提交的公路法修正案,由于赞成票等于常委会组成人员的半数而未超过半数未获通过。
对于未获通过的法律案如何处理,各国规定也不相同。有的国家规定,政府提出的法案,未获通过后随着政府的卸任而失效。有的国家规定,表决中未获通过的法案,不得在同一届议会中再次提出。我国的制度是,未获通过的法律案,如果提案人认为必要,可以按照规定的程序再次提出,由委员长会议决定是否列入会议议程。
4.公布法律案。我国宪法规定,中华人民共和国主席根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律。法律的公布是立法程序的最后一个环节,它看似简单,实际上非常重要。法律是社会行为规范,只有向社会公布才能被了解和遵守。有的国家明确规定法律未经公布不得作为执法的根据。
世界上绝大多数国家的法律都由国家元首公布。但是制度设计有所不同。一种情况是国家元首公布法律仅有程序意义。国家元首必须公布议会通过的法律。还有一种情况,即国家元首公布法律是一项权力。国家元首可以运用这项权力,对立法权进行制约。元首不公布法律,要求议会再审议,议会不能拒绝审议。如果元首对公布法律采取不作为的方法,有的国家法律规定了自然生效制或者议长公布制。
在我国人民代表大会制度下,国家主席是人大选举产生的。国家主席公布法律,是依据宪法履行职权。法律公布后在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国发行的报纸上刊登。
(三)其他重要制度
1.法律保留制度。法律保留的含义是法律明确哪些事项只能由国家立法机关制定法律。在实行分层立法体制的前提下,为了维护国家政治法律制度的统一,维护国内市场的统一,保护公民权利,立法法第八条规定全国人大及其常委会对下列事项享有专属立法权。它包括:(1)国家主权事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他事项。法律保留制度符合我国的国体和政体,符合我国单一制国家的组织形式。
2.立法论证和听证制度。立法法第三十四条规定列入常务委员会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会的工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。前两种形式使用的比较普遍,可以法律草案所涉及的事项分别邀请不同的主体发表看法,也可以专门就某一问题邀请专家学者发表看法。听证会的形式用的比较少。一般说来,听证会只聚焦法律草案的某一个问题。2005年全国人大常委会就个人所得税法修改中个税起征点问题举行听证会。从近5000名报名者中选出了20名代表对个税起征点发表看法。立法机关可以从代表的意见中了解不同社会群体的不同利益诉求,使法律制度更准确地反映人民的要求。
3.向社会公布法律草案征求意见。公开法律草案征求意见的优点首先是使那些在正常立法程序中没有机会发出声音或者表达自己要求的群体发表自己的看法。立法过程是利益各方的博弈过程,由于对社会资源的占有和机会不同,有些群体的声音可能会比其他人更大,更有机会影响立法。而普通公民参与和影响立法的渠道和机会相对不足。到目前为止,全国人大常委会已经有13部法律草案向社会公布征求意见。其中劳动合同法草案在征求意见的一个月时间里共收到意见191849件,有65%左右的意见来自劳动者。这些来自基层的意见可能没有系统的权利主张,讲不出什么理论,但是有切身感受,能表达对制度的需求和渴望。了解这些情况对于立法很重要。
4.备案审查制度。为了维护国家法制的统一,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。上级政府规章效力高于下级政府规章。政府部门规章之间具有同等效力,部门规章和地方政府规章之间具有同等效力。如果规章之间发生冲突,按照立法法第八十六条的规定由国务院裁决。同一机关制定的特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新规定与旧规定不一致的,适用新的规定。根据立法法第九十条的规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条理同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会提出书面审查的要求,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条理同宪法或者法律相抵触的,也可以向全国人民代表大会提出书面审查的要求,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。(未完待续)
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