立法法和全国人大常委会的立法工作(续二)

十届全国人大常委会提出了在任期内“以基本形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点”的工作思路。过去五年共审议宪法修正案草案、法律草案、法律解释草案和有关法律问题的决定草案106件,通过了其中的100件。到目前为止,我国现行有效的法律共229件,行政法规近600件,地方性法规7000多件。中国特色社会主义法律体系已经基本形成。国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本上做到了有法可依。下面简单介绍我国社会主义法律体系的7个法律部门。

(一)宪法及宪法相关法

宪法在中国特色社会主义法律体系中具有统帅地位,它规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务,具有最高的法律效力。宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和,大多属于全国人大及其常委会的专属立法权限,主要包括四个方面:一是有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度的法律;二是有关民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度的法律。三是有关维护国家主权、领土完整和国家安全的法律;四是有关保障公民基本权利的法律。

(二)民商法

民法与商法是关于平等主体关系间以财产关系、人身关系为主要调整内容的法律规范的总称,调整的是自然人、法人和其他组织之间以平等地位而发生的各种法律关系,可以称为横向关系。关于民法和商法是分立还是合一,各国做法不尽相同,有的民商合一,有的民商分立。我国采取的是民商合一的立法模式。民法是一个传统的法律门类,它所调整的是平等主体的自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的财产关系与人身关系。商法是民法中的一个特殊部分,是在民法基本原则的基础上适应现代商事活动的需要逐渐发展起来的,主要包括公司、破产、证券、期货、保险、票据、海商等方面的法律。

(三)行政法

行政法是有关国家行政管理活动的法律规范的总称,包括有关行政管理主体、行政行为、行政程序、行政监督以及国家公务员制度等方面的法律规范。行政法调整的是行政机关与行政管理相对人(公民、法人和其他组织)之间因行政管理活动而发生的法律关系,可以称为纵向关系。在这种管理与被管理的纵向法律关系中,行政机关与行政管理相对人的地位是不平等的,行政行为不需要双方平等协商。因此,为了正确处理二者关系,保持行政权力与行政管理相对人权利的平衡,行政法的基本原则是职权法定、程序法定、公正公开、有效监督。

(四)经济法

经济法是调整因国家从社会整体利益出发对市场经济活动实行干预、管理、调控所产生的法律关系的法律规范的总和。经济法是在国家干预市场活动过程中逐渐发展起来的一个法律门类,一方面与行政法的联系很密切,另一方面又与民法商法的联系很密切,往往在同一个经济法中包括两种不同性质法律规范,既有调整纵向法律关系的,又有调整横向法律关系的,因而具有相对的独立性。有的国家把经济法作为行政法的一部分,称为“经济行政法”,有的国家则把经济法归入民法商法范围。经济法所调整的法律关系,既有纵向的、又有横向的,纵横交错,既不同于民商法只调整横向的法律关系,又不同于行政法只调整纵向的法律关系。

(五)社会法

社会法是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障方面的法律关系的总和。社会法是在国家干预社会生活过程中逐渐发展起来的一个法律门类,所调整的是政府与社会之间、社会不同部分之间的法律关系。社会法对保护劳动者和特殊弱势群体的合法权益,解决社会自身无法解决的问题,促进社会公平、公正,发挥着重要作用。

(六)刑法

刑法是规范犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。刑法是一个传统的法律门类,与其他法律门类相比,具有两个显著特点:一是所调整的社会关系最广泛;其他法律部门一般只调整某一方面的社会关系,而刑法则调整各个方面的社会关系,不论哪一方面的社会关系,只要发生了构成犯罪的行为,都受刑法调整。二是强制性最严厉。所有法律都有强制性,但都没有刑法严厉。刑法是保证其他法律有效实施的后盾,是国家和社会同违法行为作斗争最重要也是最后的手段,在维护国家和社会安全、稳定和发展,保护公民的政治权利、人身权利和财产权利,保障市场经济的健康有序发展等各个方面,都发挥着重要的作用。

(七)诉讼与非诉讼程序法

诉讼与非诉讼程序法是规范解决社会纠纷的诉讼活动与非诉讼活动的法律规范的总和。解决纠纷通常有两种途径,一种是通过诉讼,通常叫“打官司”,由司法机关对纠纷进行审理作出判决;一种是通过仲裁,由非司法机关的仲裁机构对纠纷进行审理作出裁决。我国的诉讼制度分为刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三种。刑事诉讼,是关于确认是否构成犯罪以及如何定罪量刑的活动。民事诉讼,是关于确认民事纠纷谁是谁非以及是否应当承担民事责任的活动。行政诉讼,是关于确认行政机关是否存在侵权行为以及是否应当追究行政机关责任的活动。目前,我国已经相应制定了刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法三部法律,分别对这3种诉讼活动进行规范。此外,针对海事诉讼的特殊性,制定了海事诉讼特别程序法,作为民事诉讼法的补充。为了处理国与国之间的犯罪引渡问题,制定了引渡法,作为对刑事诉讼法的补充。制定了劳动争议调解仲裁法,为解决劳动争议提供便捷的程序。解决经济纠纷,除通过民事诉讼制度“打官司”外,还可以通过仲裁这种非诉讼途径。仲裁法就是调整在仲裁活动过程中发生的仲裁机构与当事人之间、当事人相互之间的法律关系的法律。

四、加强全国人大常委会的立法工作,完善我国社会主义法律体系

今年是十一届全国人大及其常委会工作的开局之年,全国人大常委会和各专门委员会已经开始依法履行职责。我国社会主义法律体系已经基本形成,但是经济社会的快速发展,社会主义民主政治的不断推进,文化生活的丰富,和谐社会的建设,体制机制的改革创新,经济全球化的深入发展都对立法提出新课题、新要求。为了确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断完善这个体系,我们的任务紧迫而繁重。为了做好新形势下的立法工作,要处理好以下几个关系:

(一)中国国情和中国特色社会主义法律体系的关系

国情和法律体系的关系,用一个形象化的比喻,是土壤和植物的关系,或者母亲和孩子的关系。我们要建设的是中国特色社会主义法律体系。在建设和完善这个体系过程中,要参考和借鉴人类文明的有益成果,但是不能照抄照搬。衡量中国特色社会主义法律体系的标准不是抽象的指标,而是要看这个体系是否适应我国社会主义事业发展的需要。因此,需要对现行法律进行清理,并在此基础上,统筹兼顾,从确定立法项目开始,就要把精力集中在经济社会发展迫切需要,在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、立法条件比较成熟的法律项目上,及时修改那些与经济社会发展不相适应的法律规定,督促有关方面尽快制定和完善与法律相配套的法规。在中国特色社会主义法律体系基本形成的条件下,立法工作的重点要从制定法律转到根据国家改革开放的需要修改完善现行法律上来。

(二)法意和法条的关系

立一个法,基础在于了解实际情况,总结实践经验,确定要解决的主要问题是什么,这些问题是否必须通过立法来解决。这就是先确定法意。一个立法项目经过充分论证确定之后,法意清楚了,再计法条,通过严格的立法技术来保证法意的实现。法律是一门科学,立法是技术性很强的工作。一般说来,一个法律文本的结构会包括几个部分,总则部分、实体规则部分和法律责任部分。总则部分阐述立法宗旨的目的基本原则,同一类法律,虽然调整的社会关系不同,但是有些原则是共同的,这就要关注此法和彼法对同一原则表述的一致性。实体规则部分要明确相关法律主体的权力与责任,权利与义务,表述必须清楚明确。一个严密的法律规范首先要有前提,其次有行为设定,再次有法律后果。有的时候法律规范的三个要素可能不在一部法律里表达,例如刑罚后果可能在刑法里统一规范,但是法律规范的要素是不能缺的。有的法律,几十条,甚至上百条,要解决的核心问题就那么几个,往往是这几个问题决定着这部法律的现实有效性。

(三)法律数量和质量的关系

要形成中国特色社会主义法律体系,必须有一定数量的法律。在社会主义法律体系基本形成的前提下,提高立法质量应该成为立法工作的重点关注。衡量立法质量有很多指标,最重要的一项指标就是看这部法律是不是科学有效地调整了相应的社会关系,是不是“有用”。这些年来我国立法成就巨大,为社会各项事业的发展提供了有力的法律保障。但是也有一些法律没有发挥应有的作用,我们花费了大量的立法资源,制定了社会需求并不迫切的法律。调整社会关系的手段有多种,除法律规范外,还有伦理道德、习惯规则、行业自律等,法律只是其中一种。要通过法律调整的只是社会生活中带普遍性的、稳定的、成熟的、权利义务关系明确的、需要以国家强制力予以实现的那些关系。现在一旦哪个领域问题比较多,就有人呼吁在那个领域立法,新闻媒体竞相报道立法建议。任何法律制度的设立和运行都是有成本的,在不该由法律调整的问题上立法,不仅浪费立法资源,还可能束缚生产力的发展。

我国的改革开放事业发展很快,法律往往滞后于社会的发展。要提高立法质量,需要对现行法律进行清理。改革开放初期制定的法律,面对的社会问题和现在不同,需要通过清理来实现法律的一致和统一。成熟和比较完善的法律领域可以法典化,法典化程度是一个社会法律制度成熟的标志。

十一届全国人大常委会立法任务仍然十分繁重。我们要努力地工作,通过立法把党的主张、人民意志和依法治国三者有机统一起来,为中国特色社会主义事业提供有效的法律保障。(全文完)