20世纪80年代以后,中央和地方政府逐渐关注城市水环境的恶化问题,加大了城市水环境治理的力度,启动了一批以淮河流域“零点行动”、太湖和滇池治理工程、武汉东湖截污治理工程为代表的水环境治理工程。但城市水环境治理仍是沿袭传统的模式,“政出多门、多龙管水”的行政管理体制削弱了城市水环境治理的效率,而且政府
在市场经济条件下,城市水环境既是具有公共品属性的环境资源,也是一种能产生经济价值的经济资源。由于城市水环境的公共物品属性,对水环境的开发利用会产生外部性,并引起了私人成本和社会成本、私人收益和社会收益的不对等。其实质是私人收益或私人成本通过外部性转移给了社会。如果这种转移被禁止,那么外部性问题可以被内部化,有负外部性的经济活动会因为没有社会为之承担成本而受到抑制,有正外部性的活动会因为得到补偿而受到鼓励。
长期以来,城市水环境治理都是作为政府的公共服务,无偿或廉价地提供给社会大众的。一方面,政府有责任为市民提供必要的适宜居住的城市水环境,实现政府的公共职能;另一方面,政府利用公共财政治理城市水环境也会造成外部性问题:一是政府替企业承担了治污费用,污染水环境的个人和企业没有受到相应的处罚,不承担污染的成本,使得他们缺乏治理污染的动力。二是政府以有限的财政资金治理水环境,导致滨水区域土地、建筑物等升值,但由此产生的环境溢价收益作为一份“免费的午餐”溢给了房地产商等相关经营性主体,造成水环境治理的投入和收益脱钩。如果外部性问题不能有效地实现内部化,“公地悲剧”便将不断重演,城市水环境的恶化将成为必不可免的结局。
基于以上分析,城市水环境治理的基本思路应该是:引入市场机制,培育城市水环境治理的专业市场,通过具有水环境治理资质的专业企业提供水环境治理的服务,改善城市环境,推动土地升值和经济发展,并将因治理而带来的一部分收益支付给水环境治理企业,形成良性的动态经济循环。具体内容包括:
1、调整城市水环境治理的利益平衡机制。城市水环境治理需要充分调动社会各利益相关主体积极参与水环境的治理与维护,建立良性互动的运作系统和较为公平的利益平衡机制。
政府部门的定位是监管者,为城市水环境治理与维护提供法律与政策支持,奠定良好的政策氛围与社会基础,利用法律法规监管水环境治理的成效,保障水环境治理企业合理的收益;专业的水环境治理与维护企业合理预算水环境治理与维护的投入与收益,以更先进的技术与管理模式,在降低水环境治理与维护的成本、获取稳定收益的同时,为社会提供更优质的城市水环境服务;排污企业根据其所申请的排污许可证,限质限量排放污水;开发商不再免费享有因水环境改善而带来的房地产升值收益,通过征收土地增值金等方式返还给水环境治理公司及相关主体,补偿水环境治理费用;周边居民为享受更优质的水环境支付更高的房地产价格和生活费用,直接承担部分城市水环境治理的成本,居民对城市水环境将形成更直接、更有效的监督,并督促政府有效监督水环境治理与维护项目,保障居民权益,维护生态系统。
2、实施城市水环境治理的市场化运行机制。政府应放松对具有公益性质的环境治理市场的管制,允许并鼓励社会资本和专业公司从事水环境治理工程。在条件适合时,可引入大型战略投资者,系统治理城市水环境,成片开发滨水区域。通过水环境治理的市场化运行机制,一方面可以吸收大量社会资金,投入环境保护工程,加快水环境修复步伐;另一方面,具有专业资质的水环境治理企业,在市场机制的作用下,将更加注重水环境治理的技术研发和维护管理制度的制订,获取城市水环境治理与维护的长期收益。
3、完善城市水环境治理的补偿机制。科学计量因城市水环境治理而产生的经济效益,通过合理的补偿机制将部分收益返还给水环境治理的主体,有利于实现城市水环境治理的外部性问题的内部化。现阶段,专业的城市水环境治理企业获取收入的主要来源应是因水环境改善而引起的房地产升值收益。即在城市水环境治理启动之前,政府规划部门、土地管理部门及相关职能部门联合划定水环境改善后受益的核心区域面积,确定核心区域的基准地价,核定水环境因素对受益核心区域土地升值的影响系数。当水环境治理达标后,核心区域内每一块土地的交易需由专业评估机构评估地价,评估地价与基准地价的差额即为地价增值部分。按核定比例,可计算出因水环境改善而产生的土地升值部分。由政府土地交易部门从土地交易金中分离出来,支付给水环境治理公司,作为水环境治理公司的收入。同时,水环境治理企业还应获取相应的污水处理费、水资源费等相关收入。稳定的收益将吸引更多社会优质资本参与水环境治理。
4、建立城市水环境治理的社会参与机制。城市水环境治理在性质上属于公共事业项目,需要工程技术、管理制度、社会资本三个方面共同支撑、协调发展。因此,城市水环境治理过程中,政府应注重社会资本的建立和利用,加强社会凝聚力,提高民众对政府的信任,培养民众对社会的责任感与参与积极性,从而为生态与社会的和谐发展奠定良好的群众基础。
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