在开放经济条件下,政府规制领域面临的问题越来越纷繁复杂,这对中国学术界提出了新的要求:中国不仅要加强对宏观调控的研究,而且要加强对政府规制的研究;照搬照抄发达国家的政府理论和政策不能解决中国政府规制面临的特有问题,我们需要创建中国特色的政府理论和政策体系。
发达国家政府规制
理论的特点
1、政府规制政策先于宏观经济政策,政府规制理论滞后于宏观经济理论。发达国家政府规制政策始于19世纪中叶,政府规制系统理论成形于20世纪70年代末80年代初。1848年,约翰・斯图尔特・穆勒等经济学家开始研究自然垄断和经济规制问题,认为政府应对微观经济领域进行经济规制。美国政府认可了他们的观点,1887年美国国会通过《州际商业法》,并根据该法成立州际商业委员会,这是美国历史上第一个独立的联邦经济规制机关,负责对州际铁路运输进行规制。随后,政府加强微观规制的政策延续数十年,但政府规制的理论研究却长期裹足不前,直到20世纪70年代末80年代初才形成了系统理论。
2、关于政府规制的两大类理论。政府规制理论主要分为两大类:强化政府规制和简化政府规制。20世纪30年代至70年代,强化政府规制理论占主导地位。上世纪30年代的经济大萧条使人们从自由经济转向政府干预,主张加强政府规制,直至上世纪70年代,发达国家政府都致力于扩张政府经济规制范围、制定强化规制政策。上世纪70年代,发达市场经济国家先后陷入滞胀困境,经济学家们重新审视政府规制政策,出现了主张放松政府规制的理论。上世纪80年代以后,简化政府规制的理论观点和政策主张逐渐被西方国家政府所接受,美国、英国、日本和韩国先后开始了简化规制的改革,明显地改变了市场结构和价格结构,提高了受规制产业的竞争力和效率,促进了产业结构调整和经济的发展。
我国政府规制理论的进展和特点
1、宏观调控的理论和政策都先于政府规制的理论和政策。我国对宏观调控的研究始于1978年,有关理论和政策成形于上世纪90年代初。在十余年宏观调控理论研究和政策探索过程中形成了有中国特色的、较为系统的宏观调控理论框架和政策体系。
2、中国政府规制理论的演进。我国学术界对政府规制理论和政策的研究经历了三个阶段。第一阶段20世纪80年代末至90年代初,是政府规制理论引进阶段。学术界开始翻译介绍国外的政府规制理论和著作。第二阶段20世纪90年代中后期,是研究国内垄断产业阶段。学术界开始用从国外引进的政府规制理论研究中国垄断产业的问题,主要集中于民航、电信、电力等部门的政府规制政策。第三阶段本世纪初到现在,是政府规制研究拓展阶段。学术界对政府规制理论研究的领域逐渐扩大,成果日益增多。
3、中国政府规制理论的特点。重经济规制,轻社会规制,对行政规制(对规制者的规制)往往一笔带过或只字未提;在研究经济规制时,重垄断产业规制,轻竞争产业规制;认同简化规制者众,赞同强化规制者寡;数学化倾向明显,理论观点创新少;系统介绍和借鉴发达国家政府规制理论的论著多,符合中国国情的研究少。
我国政府规制面临的问题
1、在竞争领域面临的问题多于垄断领域。就中国的经济规制问题而言,竞争领域的问题比垄断领域要多。垄断行业多为国有企业,信誉较好,管理较严格,产品质量和安全等方面的问题比垄断竞争行业和竞争行业少。垄断行业的问题主要是垄断高价和垄断利润等,竞争行业和垄断竞争行业主要是产品质量安全、健康卫生和市场运营等问题。
总体看,在市场准入、市场运营、市场退出及对外开放方面,经济规制还不完善。一是市场准入歧视,特别是民间资本难以进入垄断产业;二是价格规制政策不完善,垄断企业存在高价损害消费者利益现象,竞争产业普遍存在过度竞争;三是企业运营规制缺失,在对市场主体的经济规制中,政府重市场准入审批,轻市场运营和市场退出规制监管,助长了市场主体与政府经济规制部门的博弈行为,损害投资者、消费者和国家利益的事件时有发生。因缺乏企业退市方面的经济规制,企业退市后往往将应承担的售后服务和维修责任也一并推掉,消费者利益受损。在对外开放中,中国企业难以利用外国市场和资源,而外国企业却较充分地利用中国市场和资源,影响了国内产业安全和民族企业发展。
2、社会规制领域的问题突出。一是我国技术标准体系不健全,不少产品仍缺乏行业技术标准,社会规制政策常有空白之处,因而产品质量安全、假冒伪劣产品等问题影响着消费者的健康、卫生和安全。二是我国安全生产事故频发,比计划经济时期绝对数在上升(相对数在下降),比发达国家的安全事故死亡率高。并且随着企业经营模式、劳动用工制度的变化,受到职业危害的人数在增加。三是我国生态环境形势严峻,环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失,危害群众健康,影响社会稳定和环境安全。四是社会保障体系不健全,存在社会保障体系覆盖范围窄、保障水平低、法律不够健全、社保资金监督不严等问题。五是就业服务体系不健全,新生劳动力就业困难,新生代劳动者对和谐劳动关系建设提出了更高要求。六是随着发达国家贸易保护主义的抬头,技术标准、质量、安全、卫生、健康等成为这些国家实施贸易壁垒的手段,中国出口产品屡遭质疑和投诉。
3、行政规制领域的问题。一是政府规制组织内的体制存在政出多门、权责和专业分工不明确等问题,多元化行政规制主体难以有效地对政府规制客体进行规制;二是政府规制机构的组织结构多变,无论经济规制组织、社会规制组织,还是行政规制组织,都随着多次行政体制改革而频繁变动,政府规制组织的定位和职能也不断变化、行政规制机构作用难以充分发挥;三是多部门共同进行行政规制,缺乏协调,多元的规制政策,不能形成有效的合力,规制政策效应弱化;四是行政规制主体缺乏相对独立性和权威性,难以开展有效的行政规制;五是行政规制法律制度不健全,无法对经济规制和社会规制机构进行有效监督和问责,经济规制和社会规制部门自由裁量权大而效率低下。
中国特色政府规制理论框架
我们需要构建有中国特色的政府规制理论和政策,为我国政府制定规制政策提供理论指导和参考。这一政府规制理论框架至少应包括经济规制理论、社会规制理论和行政规制理论三部分。
――经济规制理论。1、经济规制理论和政策,包括经济规制的定义和目标;经济规制的主体和对象;经济规制理论发展脉络;经济规制政策等。2、垄断产业和竞争产业理论研究并重。发达国家政府规制理论研究重点是垄断产业。由于中国竞争领域的问题比垄断领域多,因此经济规制理论既要研究垄断产业的问题,更要研究竞争(或垄断竞争)产业和问题。3、中国经济规制的热点和难点。包括垄断产业和竞争产业的特征;垄断产业和竞争产业的市场准入、市场运营和市场退出的制度、问题和对策;以国际视野研究经济规制,增强民族企业国际竞争力。
――社会规制理论。1、社会规制的理论和政策,包括社会规制的目标、内容和方法;社会规制的基本理论;社会规制政策;构建社会规制国际化模型,分析社会规制国际化对中国经济的影响并提出对策;分析中国社会规制现状、问题以及解决思路。2、社会规制理论的重点和焦点。比如完善技术标准政策,纠正信息不对称,研究安全生产,提高职业卫生水平;生态环境保护和污染治理;社会保障理论和政策;维护劳工基本权益的理论和政策;社会规制国际化理论和对策。
――行政规制理论。1、扩展政府规制的研究领域,新建行政规制理论分析框架。包括行政规制的定义、目标、手段、方法和政策;行政规制的基本理论;中国行政规制现状及完善的对策。2、探索行政规制理论体系,着重研究行政规制中的突出问题。包括行政规制的目标和对象,行政规制主体和客体;行政规制的手段、方法与政策等。3、从政府职能转变的视角研究完善行政规制体制的思路。
简化理论和强化理论并重
由于我国的社会主义市场经济与发达国家成熟市场不同,因此在构建中国特色政府规制理论体系时,必须既重视简化规制理论又重视强化规制理论。
发达市场经济国家政府简化规制有一定前提和环境:第一,这些国家已处于成熟市场经济阶段,在其从市场经济初级阶段转向成熟市场经济过程中,政府对微观经济和市场主体的强化规制活动曾跨越一个多世纪。第二,在多年强化政府规制后,这些国家已形成了法律规则导向的市场经济,具有健全的法律体系和社会信用体系。在此环境中简化规制后,政府、企业和公民依然遵循法律开展活动。第三,这些国家政府的简化规制仅是对政府规制政策进行微调,并非从根本上变更政府规制的法律体系和制度。在简化规制进程中,一旦出现简化规制政策动摇社会体系的情况,政府会马上回归强化规制政策。第四,这些国家放松规制主要是对经济规制的放松和调整,而非取消经济规制。对于社会规制,不仅没有放松,反而有不断强化的趋势。
与发达国家主张简化规制理论不同,中国既需要简化规制理论更需要强化规制理论。在中国经济体制改革过程中,简化规制有利于破除许多计划经济时期管理微观经济的制度,推进政府微观经济管理制度的改革。然而计划经济时期的微观经济管理制度和方法被废弃后,适应市场经济的新的管理微观经济和市场主体的政府规制法律法规体系还不健全,政府规制政策和规制方法滞后于市场经济发展,社会信用体系也不健全,在此情况下简化政府规制,放松对微观经济活动的监督和管理,会提高市场交易成本,导致市场效率低下,延缓市场经济发展。中国需要加强政府规制,建立健全政府规制体系,才能有效纠正市场经济的缺陷。
(作者单位:国家行政学院经济学教研部;中国人民大学经济学院)
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