自10月13日正式实行机动车按尾号每周停驶一天的交通管理新措施以来,北京市汽车排污量每天平均减少370吨,拥堵路段数量降低了三成。这是北京市环保局、交通委和交管局日前发布的喜人消息。
但是,对于北京机动车限行新举措的争论始终没有停止:限行是否侵犯了车主的财产权?是否履行了法定程序?公共政策应该如何
面对这些争论,部分法学专家发出自己的声音,他们认为,只有兼顾个人利益和公共利益,并不断对民意作出回应,才能制定出一项好的公共政策。
限行确实限制了财产权,但财产权并非不能限制
限行措施公布后,广为传播的一个观点,是它侵犯了私家车主的财产所有权。按照《物权法》第三十九条的规定,所有权人对自己的财产依法享有占有、使用、收益和处分的权利。质疑者提出,限行虽然没有直接侵犯个人财产,但却部分限制了它的使用权。
“限行确实限制了财产权,但财产权并不像我们想象的那样不能限制。”北京大学法学院教授陈端洪表示,私家车的使用权是一种特殊的权利,因为车主驾车出行的同时也了占用了公共道路资源。当资源出现紧张的时候,政府有理由对公共道路的使用进行重新分配。
正如法学家所指出的那样,质疑者往往容易忽略一点,就是车辆只有和道路结合在一起才能构成交通系统。而《物权法》第五十二条明确规定,作为基础设施的公路属于国家所有。
北京大学法学院教授、公众参与研究与支持中心主任王锡锌也持同样的观点:“每个人都需要基本住宅,但开车的只是少部分人。如果有车族以此主张所谓的私有财产权,我认为这是特殊的私有财产权,不是所有人都有的。”在他看来,简单地给限行贴上一个“限制私有财产权”的标签只会使问题抽象化,无法进一步讨论。
“现代社会的财产所有权都不是绝对的。”清华大学法学院副教授、物权法专家申卫星强调,公众应该走出财产所有权绝对化的误区。他举例说,我国对一些特定物品的所有权一直有限制,比如年代久远的文物,即使是私人拥有,也不得拿到境外拍卖。申卫星也认为,“从《物权法》的角度来讨论意义不大,无助于问题的解决。”
符合法定程序并不意味着限行措施完全没有瑕疵
社会上对限行措施争论的另一个焦点是,作为一项涉及到全北京300多万私家车主切身利益的行政规定,在9月20日奥运限行措施取消后短短一周就正式出台,未免过于草率。更有论者直言,限行措施的出台没有经过听证会的公开讨论,与《行政许可法》第四十六条的规定不符。限行措施公布以来,涉嫌“程序违法”的议论不断见诸报端。
“限行措施的制定是否履行了法定的程序,关键是看有什么样的程序。”中国政法大学副校长、行政法学家马怀德告诉记者,“行政许可是具体的、单一的,要有特定的行政相对人。”例如公安机关向某个私家车主发放的驾驶执照,就是行政许可。而北京市出台限行措施针对的是不特定的主体,具有普遍约束力,是抽象行政行为,不属于《行政许可法》调整的范围,因而不开听证会并不违法。
事实上,限行措施的载体――《北京市人民政府关于实施交通管理措施的通告》只是普通的行政规范性文件,与行政法规和规章不同,这类行政规范性文件的制定只是由《国家行政机关公文处理办法》加以规定,程序简单、灵活,更注重效率。记者查阅了《国家行政机关公文处理办法》,该办法对于听证会也没有具体规定。
马怀德向记者透露,虽然没有进行听证,但相关部门曾多次举办论证会,很多法学家都参与了讨论,他本人就参加了两次。而且媒体和网络上对机动车限行的讨论、民意调查一直都在进行,客观上也达到了征求意见的效果。“我觉得限行措施的出台是符合程序规定的。”
不过,符合法定程序并不意味着限行措施完全没有瑕疵。限行公告援引了《道路交通安全法》和《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》这两部法律法规,但并没有指明具体条款,导致公众对限行的法律依据产生了怀疑。
马怀德解释说,限行的主要依据,其实是《道路交通安全法》第三十九条中交管部门可以根据道路情况和交通流量对机动车采取限制通行措施的规定,以及《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉办法》第二十四条――市人民政府可以根据大气环境质量状况,在一定区域内对机动车采取限制车型、限制时间行驶的交通管制措施。
“问题在于这两个条款都是临时性的管制措施,所以会产生分歧。”马怀德建议,应修改《道路交通安全法》等法律法规,把类似的管制措施明确下来,以消除争议。
一项好的公共政策必须兼顾个人利益和公共利益
对限行措施的争论,也引发了更多人对于公共政策该如何尊重民意的思考。接受采访的专家学者普遍认为,作为一项公共政策,限行措施有明显的进步。
首先,限行的目的非常明确,就是为了缓解北京交通拥堵的状况,在这个根本利益上有车族和无车族是一致的。王锡锌表示,解决交通拥堵问题不是政府自己提出来的,而是社会各界普遍的呼声。“作为对公共需求的回应,政府将它纳入议事日程,启动政策制定的程序,值得肯定。”
其次,一项好的公共政策必须兼顾个人利益和公共利益。“行政法上有一个比例原则,就是说一个行政行为要尽量减少负面成本,使对行政相对人的侵害最小化。”马怀德说,限行只是缓解交通拥堵的措施之一,既不能过于理想化,完全按奥运会的标准来要求;也不能完全不限制。“用力过猛和不用力都不行。”在他看来,每周少开一天车已经把对私家车主的利益损害降到了最小,同时也保证了措施能起到效果,兼顾了各方利益,是合理的。
其三,限行实质上是政府改变了对通行自由的承诺,限制了私家车主的驾车活动,给他们造成了损失,因此,按照行政法的信赖保护原则,政府必须对车主进行补偿。对此限行公告已有明确规定:限行期间停驶的机动车减征1个月的养路费和车船税,私家车主们得到了补偿。
“从目的的必要性和政策试图对它进行的回应来看,我认为这是最近几年公共政策制定中一个比较好的典型。”王锡锌评价说。他认为,现在限行只是试行,这个过程中有不断会有问题显现出来,如果试行的效果好,可以转化为常态化政策。
“我注意到一个有意思的现象,”参与过限行政策讨论的北京大学法学院教授沈岿表示,“政策制定的时候很多人说要有后续方案,所以后续方案就出来了。然后又出台了第一个礼拜只警告不罚款的规定。这就是不断有人提意见,政府部门不断作出回应,我觉得从公共政策制定上来说是有进步的。”
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