教育政策是政府为解决现实中各种重大的教育问题、规划教育前景而规定的行动依据和准则。教育政策的制定需要遵循事物发展变化的客观规律,坚持理论联系实际的方法。从教育政策的形成过程分析,可分为五个阶段:(1)教育问题的出现;(2)教育问题取得合法性;(3)拟定教育政策文本草稿;(4)征求相关政府部门及各级教育部门的意
目前,我国教育问题的察觉和确认更多依赖于由地方到中央、自下而上的政府报告。在这种层级制体系之中,许多信息在传递过程中被有意或无意地减少或增多,出现与客观事实不符的现象。为了更快更有效地通过政策解决现实中存在的教育问题,各级政府在界定问题方面需要履行三个步骤:第一,聆听来自不同群体的声音;第二,将各种教育问题进行梳理过滤,转化为政策问题。动员各种力量参与、组织活动研讨问题;第三,确定拟解决的教育问题,组织有关专家进行调研,根据实际情况加以验证和修订。
步骤一:在界定教育问题、制定教育政策之前有必要聆听来自不同群体的声音。
民众对教育问题的认识多表现在公共场合的口头评论或诉诸文字,通过网络、报纸、信访等话语平台表达自己的观点。主要是对关系到切身利益的教育问题进行判断、评论与诉求,直接反映了民众对教育问题的关切度和对政府实施教育政策的满意度。在民众之中还在一个特殊的群体,就是各级人大代表与政协委员,他们通过实地调研,针对普通民众关注的教育热点和难点问题形成建议和提案,提交给各级人大和政协,促使政府实施教育改革。近年来,各级人大代表与政协委员关于教育问题的意见引起了社会各界的极大关注,为各级政府制定解决方案和政策提供了有价值的参考意见。报刊、广播、电视、网络等传播媒介的新闻工作者的关注点一般集中在吸引读者阅读、引发读者参与讨论的焦点性教育问题。其特点具有时事性,能够带动社会各阶层进行评论,进而形成一定的舆论导向,是促使相关教育政策迅速出台的助推器。学者包括从事教育学以外学科的专家和从事教育科学研究的人员。前者以自己学科的视角审视教育问题的存在,形成具有学术性的见解,这种来自教育学科之外的话语有助于拓展对问题分析的视野;后者能够以教育学的学科视角,运用教育理论更为全面、系统地对教育问题进行研究和分析。学者以学术性报纸、期刊、学术性网络平台为载体,以理性的声音解读问题的本质及起因,消除各种庸俗的理解、误解和谬解。
来自不同群体的各种理解和认识都有着不同的基本特征和流通表达的逻辑。多数声音尽管会以某种程度的知识和信息为前提,但并不是对知识的系统认知;多数声音只是主体对客体的反应,不是对客体本相的系统认知。为此,还需要对各种理解和认识进行甄别。
步骤二:进行梳理和过滤。并动员各种力量参与、组织活动进行研讨。
公共政策理论认为,一个社会热点或现象要成为政策问题需要满足五个条件。(1)该问题是社会客观现象,问题来源于社会期望与社会现状之间的差距;(2)大多数人对上述现象觉察、认同并受其影响;(3)这一问题的冲突除了表现于个体之间,更多地还表现于个体与团体、团体与团体,以至于个体、团体与整个社会之间的矛盾与冲突;(4)解决这一问题需要直接或间接地借助于团体的力量;(5)属于政府管理的事务并需要政府的必要行动。
对满足上述要件的教育问题进行梳理和过滤之后,政府部门动员各种力量特别是学术界的专家群体,组织活动对问题进行深度分析,关键要认清问题的影响度、影响因素和可能解决的程度。影响度是指教育问题存在的时间和空间,即是问题存在的时间长短与影响的地域范围。在因素分析方面,分清问题的主要成因,是教育自身的原因,还是属于社会原因,是社会问题在教育上的投射,或者说是源于教育系统内部还是源于教育系统外部。同时也要分清是观念层面的原因,还是制度层面的原因。认清问题可能解决的程度关系是弄清什么样的问题教育部门通过出台政策,自身能够解决;哪些教育问题可以很快解决,哪些在短期内不能得到解决;什么样的教育问题仅依靠教育管理机构的力量,很难或者说不可能解决,需要全社会的共同努力。这一点直接关系到政府的公信力,即公众对政府的信任度。如果政策的制定和执行并没有解决现实中存在的问题,政府和教育部门将失去公众的信任,还会遭到质疑。
教育问题转化为政策问题,在很大程度上是由政策决策者与分析者以及其他社会群体合力的结果。教育问题的性质依据不同的人或群体而有所不同。可以说,对某一群体的人来说是问题,对另一群体的人来说未必是问题。教育问题转化为政策问题,还关系着不同群体的利益。既得利益者的阻力会对问题的界定产生巨大的影响。只有回归于实践之中,才能更加明晰地确定问题的性质和阻力的来源。
步骤三,确定拟解决的教育问题,组织专家在全国范围或局部地区进行调研。
拟解决的教育问题澄明之后,对于一些需要长时间论证的问题,以课题形式进行招标,动员全国各高校、研究机构的科研力量进行研究,提出解决方案。对于短时间内可以解决的问题,针对存在的空间范围,组织具有高级专业技术水平的专家进行调研。目的在于通过考察现状,对拟定解决的教育问题进行验证和再评价,提出相应的改革建议。调研方法应采用客观的调查技术和测量手段,摒弃“听报告、看样本、搞座谈”等“泡沫式”做法。
20世纪30年代,我国教育学者黄敬思曾指出:“调查主要目的,在表现教育事实,估量效率,并示以改进之道艺系运用科学方法,按规定之计划与步骤,本客观态度,搜集资料;用统计与图表方法,加以整理;更推究各方面之关系,解释所得结果,最后建议、报告,使社会及从事教育者,明了所办教育事业之优点与劣点,以为估定教育政策”。由此可见,只有通过调查,获得详实可信的数据和资料,才能反映出教育实况及问题所在,才能科学、有效地对拟定解决的教育问题进行再评价并及时修订。最后予以明确的语句将问题表达清楚,为决策者和执行者所了解的方式进行建构,为制定合理、可行的教育政策奠定坚实的基础。
(作者单位:东北师范大学)
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