有关数据表明,截至2007年我国正式登记的民办非企业单位为17.2万个。从其自身状况看,2006年全部民办非企业单位增加值为726092.3万元,户均只有4.5万元,财务状况总体上有待改善,许多单位处于勉强维持状态。从与在体制渊源、活动领域、提供产品等方面关系密切的事业单位比较看,2006年底,民办非企业单位有161303个,职工1540476人,户均9.55人,固定资产原值共3818566.9万元,户均约23.7万元;事业单位有125万个,职工3035万人(机构与职工为2005年底数字),占有固定资产30066万元,户均职工约24.3人,户均固定资产约240.5万元;机构数量事业单位约相当于民办非企业单位7.75倍,职工数量事业单位接近民办非企业单位20倍,户均职工事业单位是民办非企业单位2.5倍多,户均固定资产更是超过10倍。民办非企业单位在10年时间取得了长足发展,但也遇到了许多的问题与困难。
民办非企业单位的核心制度问题一是“民办”,二是“非企业”。《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。《民间非营利组织会计制度》进一步规定:民间非营利组织不以营利为宗旨和目的;资源提供者向民间非营利组织投入资源不得取得经济回报;资源提供者不享有民间非营利组织的所有权。现实存在的,一是有关规定本身的问题:如允许举办民办非企业单位可以拥有不超过三分之一的国有资产,一是举办者投入的资产中哪部分属于国有资产、哪部分属于非国有资产难以界定;二是许多社会组织资产组成日趋混杂导致投入的资产是否有国有资产、国有资产占多大比例难以分清。再如,政策允许教育类民办非企业单位出资者在一定条件下取得“合理回报”,这对于不能获得“合理回报”其他类民办非企业单位是否公平?“合理回报”与“不得取得经济回报”如何协调?二是执行方面的问题:国有资产及公共部门过多介入民办非企业单位的举办、运营,造成民办单位非“民办”现象突出;对于不得取得经济回报、不享有所有权等非营利要求落实有难度。
通过制度创新促进民办非企业单位发展,应从我国经济社会发展与民办非企业单位发展的实际情况出发,沿着有利于社会事业、社会组织发展两条线索进行。
调整政府职能社会转型促使事业服务由国家包办转向公共部门、市场、非营利组织(特别是与事业单位职能相近并存在体制渊源的民办非企业单位)共同供给,三类组织并存、三种机制协调运行是我国社会事业改革与发展的趋势。其中,政府主要承担基本公益性事业服务,市场主要承担私人物品性质的事业服务,非营利组织主要承担准公益物品性质的事业服务。因此,政府应调整集管事业、办事业、养事业于一身的职能,实行管办分离,由办事业向管事业转变,引导、鼓励、规范社会力量进入社会事业,既为民办非企业单位留下发展的空间,又逐步完善有利于其健康成长的制度体系。
完善产权制度民办非企业单位是以财产(利用非国有资产举办)为存在基础的组织,而且是资源提供者不享有所有权、不得取得经济回报的非营利组织,因而产权制度是其基本制度,是保证其非营利性的制度基础。民办非企业单位产权安排原则上属于非国有、非私人所有的社会公益产权制度,出资者的出资行为在性质上应视为捐赠而非投资。因此,应依据“公益产权”原则,借鉴国际非营利组织通行做法,完善民办非企业单位产权制度与社会公益财产的监督机制。由于民办非企业单位形成时间较短,加之我国关于非营利组织财产的相关制度不够健全,可以考虑借鉴大陆法系国家财团法人的相关制度完善民办非企业单位产权制度。
设定非营利性底线非营利性是非营利组织的基本属性,坚持民办非企业单位的非营利性不仅正当而且有利于其长期发展。由于现实中民办非企业单位多由个人出资,社会包括政府提供的捐助、政策优惠等有限,加之相关政策法规还不健全,从目前看,民办非企业单位的非营利性还不充分,难以严格按照非营利性要求进行运作。应该承认:非营利性是长期培育发展的结果。因此,当务之急是设定民办非企业单位的非营利性底线,为其规范发展创造条件:一是在组织章程上明确阐明组织的非营利宗旨。二是将属于民办非企业单位的财产独立出来,特别是与个人、依托机构(无论是公共机构还是私人机构)的财产划分清楚。三是要求组织运作产生的收入主要用于公益事业。四是由出资与组织运作形成资产的处置应在政府指导及社会监督下进行。
协调好“合理回报”与非营利性关系“合理回报”是我国非营利组织财产方面富有中国特色的规定,在发展初期允许“合理回报”对民办非企业单位发展有一定的积极作用,但应协调好“合理回报”与非营利性关系。对于能够规范运作并促进社会事业发展的单位,政府可以以奖励而非分红的方式允许出资者和经营者提取一定的回报,即将“合理回报”视为政府奖励而非基本的产权安排,并依据政府奖励和鼓励的性质设计“合理回报”的方式、幅度。这样既可在一定程度上满足部分资源提供者对回报的要求,又可以减少“合理回报”等通常属于营利组织的财产规定对民办非企业单位非营利性的冲击。
推进公共部门规范转化存量改革(公共部门向非营利组织转化)与增量发展(培育发展非营利组织)是我国非营利部门发展的两条基本路径。由于规范转化的政策体系尚未形成,导致部分公共部门非规范地介入民办非企业单位的举办与运营,造成民办单位非“民办”问题。规范转化的基础是完善产权制度,应依据“公益产权”原则,立足有利于公共部门改革与民办非企业单位发展,完善社会公益财产制度与监督机制,消除公共部门产权转移的障碍因素,逐步形成规范有序的国有资产转化机制。“国家人”转变为民间组织的“社会人”是转化难点,应合理衔接公共部门与非营利组织的相关制度,形成有利于“国家人”向“社会人”转化的公共部门人员分流机制;同时,加快劳动人事制度与社会保障改革步伐,逐步建立统一的劳动人事与社会保障制度,消除人才在公共部门与民办非企业单位之间流动的体制性障碍。公共机构“变性”是转化关键,目前各地实施的事业单位向民办非企业单位转化均未实质性解决公共机构如何转化为民间组织问题,应通过逐步完善包括备案注册、登记认可、公益认定的三级登记管理制度,与立足政府“办事业向管事业转变”基础上的事业单位合理退出机制,形成富有动态性的公共机构与民办非企业单位转化方式与相关制度。
(作者单位:青岛行政学院)
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