之所以要强调建立和完善相关的中介组织,主要是基于广大农民的生产和生活方式与城市居民有较大的差异等现实原因。农民的一些消费和生产要素往往来源于自身家庭,自给自足的生产方式还广泛存在,家庭和个人的行为与市场联系还不是十分紧密;农民居住较为分散,加之一些家庭的主要成员又常年在外务工,见面交流机会较少;实行农地家庭承包制后,特别是农业税减免实施以来,农村集体组织的功能大为减弱,农民通过这个平台进行信息交换的机会也大大减少。这样,影响农民决策的信息来源渠道和信息数量显得不足和滞后。在此前各地的土地流转实践中明显可以看到,农地使用权流转主要是农民自发的,政府或集体组织协调和服务缺乏,流转往往在亲戚、朋友、邻居间进行,交易成本大,流转关系不稳定,同时也限制了土地流向边际产出率高的使用者。再则,农民数量多,人均拥有农地面积少,在竞争激烈而自身又与市场联系不紧密的情况下,由于个人或家庭获得土地流转收入较少,其积极参与市场的动力不强,在市场交易谈判中也就容易处于不利地位,最终因与预期存在明显差异,土地流转失败可能性较大。建立农地使用权流转中介组织的作用在于,发挥专业机构的优势,规范和畅通市场交易,促进农地资源的优化配置。
当前,在国家一系列的惠农政策鼓励下,农民耕种的积极性得到提高,农地抛荒、撂荒大幅度减少。然而,这些只是在一定程度上增加了农民“兼业化”的比例,对提高农民农业生产收入的潜力有限。究其原因,我们认为主要是农地使用权没有真正进入市场经济机制运作框架,没有把惠农政策与规模经营结合起来。而建立和完善中介组织,就是要建立起与市场经济客观要求相适应的配套环节,促进农地使用权合理流转,实现农用土地规模化、集约化、机械化经营。作为政府部门,在土地流转过程中,主要是监督和确保土地流转不得改变土地的所有权,不得改变土地的用途,不得损害承包方的利益,其他的工作可交由中介组织来具体实施和落实。
农地使用权流转中介组织的作用主要体现在如下几方面:
――降低交易成本。中介组织的参与,可以建立农地使用权流转交易信息网络,及时提供流转供需的数量、质量、区位、价格等信息,中介组织专业的评估也能为供需双方提供较好的参考服务,从而有利于减少信息搜寻、辨别成本。同时,中介组织作为多个分散农户的代理方,有利于减少供需双方的谈判成本。还有利于减少土地流转中亲戚、朋友、熟人间碍于情面而带来的成本增加。
――减少交易风险。通过中介组织既能了解农地流转供需双方的有关信息,也能较好地提供政策、法律等方面的咨询,通过书面协定约束双方行为,改变原有的口头协定、具有较大随意性的流转交易形式,进而降低交易带来的风险。
――实现规模效益。这表现在两个方面:在土地使用权流转供给者方面,中介组织把单个农户当作一个整体与需求者谈判,有利于相邻土地的协调,本身就从数量、地块的大小等方面增加了需求者获得规模效应的预期,同时减少了原来单个农户单打独斗的弱势地位,供给者的统一行动有助于提高交易价格;在土地需求者方面,中介组织能为他们提供较为准确的土地可获得预期情况,有利于从资金、机械设备等生产资料方面进行较长时间的规划和投入,实现生产的规模效益。
――规范流转管理。建立和完善农地流转中介组织,能够较好地从体制上减少土地流转的行政干预,使之按照市场机制运行。同时,依照国家相关政策,中介组织参与土地流转,能较好地保证其合法性与公正性,有利于对违法流转和流转后的利用状况进行监督和管理,有利于化解协商中出现的矛盾和纠纷。政府对农地流转的管理更多地通过对中介组织的管理来完成,既有利于流转管理的规范,也有利于实现管理的规模效益,减少管理成本。
当前农地流转的中介组织建设还十分滞后,表现为数量少、质量不高、形式多于实质,其对农地流转发挥的积极作用十分有限。我们认为,建立和完善农地流转中介组织应解决好如下基本问题：
――营造良好的社会环境。要不断完善相关规章制度,保障中介组织参与土地流转的合法地位和权利,确定其在经济上的有效性,使之成为一个完整的市场主体。无论是农民自发成立的,还是其他形式兴办的,土地流转中都应具有同等的权利。
――正确定位,合理确定服务内容。要按照土地流转市场的需要,将中介组织定位为一个独立的经济主体,其行为受制于国家法律、法规和相关政策,其决策依据参与农地流转的利润;其服务的内容可以是提供土地流转信息传导与预测、咨询、谈判,也可以是流转价格评估,还可以围绕农地融资、信托、保险、招商等进行相关活动。
――处理好中介组织与政府或村委会的关系。中介组织是政府、村委会管理土地流转活动的市场补充,但不是政府或集体的指令执行者,因而各级政府(或党组织)、村委会(或村党支部)不能成为中介组织的替代者。政府和村集体要对建立土地流转中介组织进行积极引导,鉴于该行业特殊的社会服务性,结合地区经济发展状况给予适当的政策倾斜,必要时也可给予一定的税收优惠和财政补贴。一些经济活动相对落后的地区,政府或村集体也可参与成立农地流转中介组织,但不得对土地流转进行行政干预,更不允许乡村干部为自己谋私利,在农民对其信任度增加后,要尽快脱离出来,使其成为独立的经济主体。
――加强对中介机构的监督和管理。建立中介组织设立审批制度,合理确定中介组织的数量和地域分布,对其土地流转中介进行动态监测,确保其行为的合法性;实行土地中介机构资质年审制度,根据其业绩、社会声誉、服务范围、违法违章记录、组织结构等指标对其考核。
――提高中介组织的业务能力和服务水平。中介组织要加强信息网络建设,提高自身的土地测量评估、价格估算、政策法律咨询、合同管理等业务能力;要强化法律教育、道德教育和诚信教育,确保按照市场规范进行土地流转的运作和交易,不断提高服务的规模和档次。
(作者单位:南京农业大学、安徽科技学院)
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