农民：距离“老有所养”有多远

主持：本报记者冯蕾

嘉宾：全国人大常委会委员、中国人民大学教授、中国社会保障研究中心主任郑功成

农村亟待社会化养老保障机制

记者：2009年的中央一号文件提出要抓紧建立新型农村社会养老保险制度，其意义是什么？

郑功成：养老保险是解决人们老年生活后顾之忧的根本性制度安排，也是最重要的社会保障制度安排。我曾在几年前就提出要构建“二免除一解除”的基本保障制度的战略思路，即构建覆盖全民的以最低生活保障为主体内容的综合型社会救助制度来免除城乡居民的生存危机，构建覆盖全民的医疗保障体系来免除城乡居民的疾病医疗恐惧，构建覆盖全民的养老保障体系来解除城乡居民的养老后顾之忧，建立并健全了这三大基本保障制度，则国民生活主要的后顾之忧便可以基本得到解除。

记者：如何认识建立这一新制度的“紧迫性”？

郑功成：一是农村人口老龄化的加速行进、家庭结构小型化以及农村青年劳动力大规模向城镇迁移等，直接导致了传统的农村家庭养老保障日益难以为继，必须寻求社会化的养老保障机制；二是建立健全的社保体系正在成为共识，国家正在加快建设步伐，而构建覆盖全民的养老保险制度是其中的关键性内容，党的十七大明确提出“老有所养”的民生保障目标，而农民养老保险还基本上处于小范围、非规范化的试验阶段，客观上表现为养老保险制度缺失，不改变这种状态，便不可能健全社保体系，也不可能实现“老有所养”的社会发展目标；三是基于社会公平的需要，进入新世纪以来，公平、正义、共享已经成为社会发展的主流价值取向，社会保障不再是城市居民的专利，而是全体国民的共同追求，包括农民在内的全体国民有权利享受包括养老保险在内的相应的社会保障，它已经成为追求并实现社会公平的一般要求与具体体现；四是现行各地农民养老保险试验“乱象频生”，急需国家层面的统一指导；五是国家已具备推进这一制度建设的相应物质条件，运用一部分公共资源来直接支持农民养老保险制度的建立完全具有了可行性，而大多数农村居民伴随着收入的持续提高，亦具备了一定的缴费承受能力。因此，当前推进农民养老保险制度建设正当其时，值得亿万农民期许。

农村养老制度需破解四道难题

记者：目前我国农村养老保险的现状怎样？

郑功成：我国农民养老保险制度建设始自1986年局部地区的试验性探索，1992年民政部制定《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》后，各地曾经掀起探索这一制度的热潮。近十多年来，随着管理体制的调整和国家将重点放在城镇职工基本养老保险制度方面，农民养老保险制度建设的探索步伐处于起伏不断甚至停滞状态，但各地的试验性探索还是取得了一定的成效。截止到2007年，全国农村参加养老保险的人数为5171万人，领取养老金的人数为391万多人。

记者：还存在哪些突出问题？

郑功成：一是制度定性不明，长期处于试而难定。迄今各地试验农民养老保险均各行其是、五花八门，有社会养老保险型，有自我储蓄积累型，有的还与商业保险相混同。二是未建立责任分担机制，基本上处于农民自我负责的状态，即使部分地区给予相应的财政支持，也未制度化。三是监管体制与经办机制还未真正理顺，统筹层次定位在县级，经办过程失范现象较为严重。四是绝大多数地区采取完全积累式的个人账户制，按照商业保险“多保多得、少保少得、不保不得”的法则实施，既缺乏公平性，也无互助共济功能。此外，农村人口的大规模城镇化与非农化，以及地方财政实力的巨大差异，亦直接影响着农民养老保险制度的建设。因此，农民养老保险制度的建设非一日之功可以完成，但现在就需要从国家层面加快推进步伐，并重新设计制度安排。

新制度体现公共财政普惠性

记者：新型农村社会养老保险制度有何新意，可能解决哪些问题？

郑功成：农民养老保险制度作为一种面向农民群体的制度安排，不仅将长久存在，而且将有别于城镇职工基本养老保险制度与公职人员基本养老保险制度。目前从国家层面拿出指导性意见并由中央政府出面组织推动，意义非凡。它可以避免以往各地自由探索所导致的制度碎片化现象及其严重后遗症，同时也是治理当前农民养老保险“乱”象的良方。

记者：强调“个人缴费、集体补助、政府补贴”有何意义？

郑功成：与现行各地农民养老保险试验方面相比较，新的农民养老保险制度设计确立的基本原则与思路依然具有新意。例如，明确这一制度安排的社会保险性质与国家责任，可以给农民一个稳定的安全预期。强调“个人缴费、集体补助、政府补贴”，则明确了政府直接分担农民养老保险的责任，这是一个重大的突破，也是符合国际通行规则的做法,是公共财政普惠全民的具体体现。我们知道，在城镇是由用人单位或雇主与劳动者分担养老保险缴费责任的，职工养老保险制度建立在劳资分责的基础之上，而农民没有雇主，第一产业的劳动所得较第二、三产业而言明显偏低，各国农民的养老保险制度都是政府责任加个人责任的组合。在此，政府其实扮演着农民雇主的角色。正是由于加入了财政补贴的成份，农民养老保险才具有了社会保险的福利性质。需要指出的是，农民养老保险制度还在设计之中，可以确定无疑的是，这一制度的目标应当是能够解除农民养老后顾之忧、确保满足老年农民的基本生活保障需求，同时选择走个人责任加政府责任的社会化道路。不过，包括政府分担责任的大小与分担方式、财务模式、监管与经办方式以及缴费与待遇标准等，还需要进一步讨论并具体化。

“资金缺口”不是延缓农村社保之由

记者：部分专家认为，应把农民纳入国家社会保障体系，在目前城市人口社保资金缺口已非常大的情况下，这种可能性是否存在？

郑功成：福利权益平等是文明发展与社会公平的标志性指标。在国家发展进入新世纪、新时代的背景下，在经过持续三十年的高速增长的基础上，在经济社会全面转型与农村人口结构发生深刻变化的条件下，尽管城乡差距客观存在并且非短期内可以填平，但无论是从政治、经济还是从社会、文化的角度出发，都已经没有任何理由将农民排斥在国家社会保障体系之外。因此，将农民纳入国家社会保障体系应当成为全民共识，并且加速推进。

我不赞同以城市人口社保资金短缺为由来延缓面向农民的社会保障制度建设。一方面，我认为城市人口社保资金缺口是一个伪命题，因为社保资金是否充足取决于制度设计与筹资机制。根据我主持的中国社会保障发展战略研究已经取得的核心成果，结论是如果基本养老保险制度实现全国统筹并不断扩大覆盖面，三十年内不会出现收不抵支的现象，三十年后也不必太过担忧，因为全国社会保障基金作为战略性储备以及统账结合模式下个人账户的逐渐做实，已经为应对养老金支付高峰做了相应的准备。

另一方面，国家发展的根本目标是切实保障民生与持续不断地改善民生，政府财政资源越来越多地用于国民福利是一种必然取向，因此，公共资源与社会资源越来越多地投向社会保障领域是理所当然的合理选择，如果以城市人口社保资金短缺为由来推迟农民养老保险制度建设，不仅是明显的制度歧视与社会不公，而且也会阻止国民经济的持续健康发展，因为农民后顾之忧若不能得到解除，在缺乏稳定的安全预期的条件下，消费必定长期受到抑制，这对于我国经济发展战略从依赖出口向以居民消费为主的内需拉动转化将是一个长期的、重大的、负面的制约因素。

因此，我们需要澄清一些认识误区，即社会保障是全民福利，不是城市人的专利，当城市人在维护自己既得利益的同时，尤其需要真正理解社会保障所具有的天然的公平价值取向与维护社会公平的独特使命，尤其需要认识到社会保障不是政府的负担而是促进经济社会健康持续发展的必要投资。

记者：能否设想一下新型农村养老保险制度推进的时间表？

郑功成：事实上，近几年来，国家不仅已经开始将农民纳入国家社会保障体系，而且在加快推进面向农民的社保制度建设。例如，2003年以来，新型农村合作医疗在政府财政投入的直接支持下，已经覆盖到90%的农村居民；2006年农村五保户供养纳入财政预算，使500多万农村孤寡老人享受到了与城镇孤寡老人同样的生活保障；2007年开始强力推进的农村最低生活保障，到今年的目标是实现应保尽保；还有农村义务教育已经全面实现了免收学费与杂费，恢复了义务教育的福利本色；今年又决定推进农民养老保险制度试点。所有这些，都表明了将农民纳入国家社会保障体系正在成为事实，已经取得的进展表明，让农民享受相应的社会保障权益是完全可能实现的社会发展目标。

当然，由于城乡之间的差距巨大，我们不可能一夜之间让农民享受到与市民平等的社保待遇，但从填补制度缺失入手，将基本社会保障制度覆盖到农村居民身上又确实成了当务之急。在构建起包括最低生活保障制度、医疗保障制度、养老保险制度在内“二免除一解除”基本保障体系的条件下，农村居民的社会保障需求便能够基本得到满足，这不仅是农民之福，也是国家持续发展之福。