区域规划专家早在2005年就指出,珠三角地区“区域性基础设施不协调,区域协调机制也不健全”,这已成为影响该地区发展的瓶颈。珠三角想要进一步发展,就必须建立一个由各地方政府组成的利益对话、相互博弈、走向融合的协调机制。因此,讨论城市群协调机制产生的理论基础,总结国内外城市群的协调机制模式,是有现实意义的
对于地方政府而言,经济一体化首先会带来利益分配问题。由于“政绩考核”等因素的存在,地方政府在利益分配时往往追求自身利益最大化。正是这种经济人理性,使得一些区域成员之间可能出现非合作博弈。于是,在约束力机制下能否形成持续合作博弈以及在利益分配中引入民主投票机制的必要性,就成了理论研究的起点。
对于不完全信息下的合作博弈问题,阿克斯罗德的试验结果表明,如果存在惩罚(约束力),在有限次重复博弈中,合作行为会重复出现。奥曼和瑟林的研究结论告诉我们,只要存在惩罚机制,如果博弈中的参与人选择不合作,就显示了“非合作”的信息,在惩罚机制下将失去获得合作收益的机会。在此基础上,只要存在重复博弈,其长期损失就会超过短期所得。因此,想要形成一个有效的区域合作,最重要的是制定一种对成员具有真实约束力的制度安排,使区域合作成员的承诺是可信的。这是建立协调机制的关键。
此外,区域内部的利益分配也是影响协调机制的重要问题。因为追求自身利益最大化,一些地方政府就存在着尽可能少地为整个区域提供公共物品,同时尽可能多地从区域分得利益的动机。一人一票的民主机制,保证了成员之间实现利益的合理分配。这个机制使成员参加城市联盟的报酬率虽然不同,但合作会带来总的正收益。该机制的存在能够产生收益转移效应,即因边际收益不同而产生的利益补偿存在一种合理的分配关系,使获利较多的地区补偿获利较少的地区,并使获利较多地区在补偿之后的福利水平比未参加合作之前提高。如果合作博弈机制能形成的话,那就可以使整个地区的收益总水平实现帕累托改进。
目前,国内外城市群的协调机制主要有以下几种:一是松散的长三角联席会议制度。长三角地方政府联席会议制度是国内最有代表性的协调机制。到目前为止,长三角地区已举办过6次会议,加强了城市间的互相了解,使接轨上海、互动发展成为长三角各城市的主要战略。为了把区域合作落到实处,联席会议每一届都制定合作专题,各省市相应地成立专题小组开展工作。虽然长三角城市群协调机制在加强城市合作方面发挥了重要作用,但仍然存在许多不足:长三角联席会议制度仅停留在联谊形式上,没有成立行政组织,没有对个体城市损害区域利益实施惩罚的机制,政策缺乏约束力;缺乏实现区域公共品生产的统一经费来源和运作机制;没有形成稳定的制度结构,职能分工不明确等。
二是大伦敦市政府模式。大伦敦市政府协调机制在西方发达国家较有代表性,由市长、地方议会组成。市长负责制定战略规划和各部门预算草案,地方议会由25名成员组成,有权监督、质询市长,并可就关乎大伦敦市民生的重大事件做出调查和建议。大伦敦市政府负责整体发展的战略性问题,而各自治市负责区内的日常事务,两者并非上下级,而是合作协调关系。
三是行政合并模式。目前,我国部分中心城市进行了“撤县设区”的行政区划调整,这项措施在一定程度上扩大了中心城市发展范围,对缓解城乡矛盾起了一定作用。但是,行政合并多是强制性的制度变迁,受政府经济人理性、地方利益集团等诸多限制,所以此变迁的成本较高,特别是人事问题难以理顺。
四是城市联盟模式。1972年圣地亚哥政府按照平等、自愿原则,由该地区18个城市成立了超越地方政府的政府联盟。联盟的主要职能为综合统筹该地区的城市交通、住房供给、公共安全、环境保护和边界事务等。联盟由董事局、专业委员会和联盟执行机构三部分组成。该模式的特点主要有:通过制定具有法定效力的联盟章程,设置日常执行机构,建立决策、执行、监督的协调制度,对参与城市的权力约束力较强;通过超行政边界的合作组织可将城市群整合成风险共担、利益均沾的共同体,将城市群由城市发展的“个体经济人理性”提升为区域发展的“集体经济人理性”。
综合分析国内外城市群协调机制的不同模式,我们认为:首先,调整行政区划的政治敏感度比较高并且相当复杂,大城市群的行政区划不宜做频繁的变动。也就是说,对珠三角而言,行政合并模式不可行。其次,松散的地方政府联席会议制度也不适合珠三角地区。因为,联席会议确保城市群内成员协作的途径是通过协商和达成谅解备忘录的软约束力,不能解决行政分权和指标考核体系下的地方政府追求当地利益最大化而损伤区域整体利益所导致的非合作博弈问题。再次,大伦敦市政府协调机制模式建立的基础是城市群议会的普选机制,没有这个机制,就没有它的合法性和约束力。从国内目前的情况来看,这种模式不适合珠三角。最后,区域合作的成败,关键在于建立统一高效的协调机制。通过以上分析我们认为,城市联盟是一个利益关系划一的统一管理主体,建立在平等、协商、互利、共赢基础上的城市联盟,应是珠三角协调机制模式的最优选择。
(作者单位:西南财经大学)
 |
