二、减灾战略目标和任务
近年来,中国政府在《国家综合减灾“十一五”规划》等文件中明确提出“十一五”期间(2006-2010年)及中长期国家综合减灾战略目标,即:建立比较完善的减灾工作管理体制和运行机制,灾害监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重
中国减灾的主要任务是:
――加强自然灾害风险隐患和信息管理能力建设。全面查明重点区域主要自然灾害风险隐患,基本摸清减灾能力底数,建立自然灾害风险隐患数据库,编制全国灾害高风险区及重点区域灾害风险图。建立自然灾害灾情统计体系,建成国家、省、市、县四级灾情上报系统,健全灾情信息快报、核报工作机制和灾害信息沟通、会商、通报制度,建设灾害信息共享及发布平台,加强对灾害信息的分析、评估和应用。
――加强自然灾害监测预警预报能力建设。在完善现有监测站网的基础上,适当增加监测密度,建设卫星遥感灾害监测系统,构建自然灾害立体监测体系。推进监测预警基础设施的综合运用与集成开发,完善灾害预警预报决策支持系统。注重加强频发易发灾害和极端天气气候事件的监测预警预报能力建设。建立健全灾害风险预警信息发布机制,充分利用各类传播方式,准确、及时发布灾害预警预报信息。
――加强自然灾害综合防范防御能力建设。全面落实各项减灾专项规划,建设好各类减灾骨干工程,提高大中型工业基地、交通干线、通信枢纽和生命线工程的防灾抗灾能力。按照土地利用总体规划要求和节约集约利用土地原则,统筹做好农业和农村减灾、工业和城市减灾以及重点地区的防灾减灾专项规划编制与减灾工程建设,全面提高灾害综合防御能力。
――加强国家自然灾害应急抢险救援能力建设。建立健全统一指挥、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的灾害应急管理体制,形成协调有序、运转高效的运行机制。基本形成纵向到底、横向到边的自然灾害救助应急预案体系。加强中央和地方抗灾救灾物资储备网络建设,提升救灾物资运输保障能力,加强各类骨干抢险救援队伍和专业救援队伍建设,改善减灾救灾装备。建立完善社会动员机制,充分发挥民间组织、基层自治组织和志愿者队伍在综合减灾工作中的作用。
――加强流域防洪减灾体系建设。坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则,逐步建成以堤防为基础、干支流控制性水利枢纽、蓄滞洪区、河道整治相配合,结合干垸行洪、退田还湖、水土保持等工程措施及防汛抗旱指挥系统和防洪调度管理、洪水风险管理等非工程措施建设,构建较为完善的流域防洪减灾体系,保障流域防洪安全。
――加强巨灾综合应对能力建设。加强对巨灾发生机理、活动规律及次生灾害相互关系研究,开展重大自然变异模拟和巨灾应急仿真实验。建立健全应对巨灾风险的体制、机制、政策措施和应对方案,开展应对巨灾的演练。推进农业、林业保险试点,探索建立适合中国国情的巨灾保险和再保险体系。加强巨灾防御工程建设。建立亚洲区域巨灾研究中心。
――加强城乡社区减灾能力建设。完善城乡社区灾害应急预案,组织社区居民演练。完善城乡社区减灾基础设施,创建全国综合减灾示范社区。全面开展城乡民居减灾安居工程建设。在多灾易灾的城乡社区建设避难场所。建立灾害信息员队伍。加强城乡社区居民家庭防灾减灾准备,建立应急状态下社区弱势群体保护机制。
――加强减灾科技支撑能力建设。加强减灾关键技术研发,研究制定国家综合减灾中长期科技发展战略。加快遥感、地理信息系统、全球定位系统和网络通讯技术的应用。加大综合减灾科技资金投入。加强减灾学科建设和人才培养,建设综合减灾的人才培养基地。建设综合减灾的技术标准体系,提高综合减灾的标准化水平。
――加强减灾科普宣传教育能力建设。强化地方各级人民政府的减灾责任意识。将减灾知识普及纳入学校教育内容,纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动,开展减灾普及教育和专业教育,加强减灾科普教育基地建设。建设国家减灾科普教育支撑网络平台。编制减灾科普读物、挂图或音像制品,推广地方减灾经验、宣传成功减灾案例和减灾知识,提高公民防灾减灾意识和技能。
三、减灾法制和体制机制建设
中国注重减灾的法制建设,颁布实施一系列减灾法律、法规,逐步把减灾工作纳入法制化轨道。20世纪80年代以来,颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国消防法》和《中华人民共和国抗旱条例》、《中华人民共和国水文条例》、《中华人民共和国防汛条例》、《森林防火条例》、《草原防火条例》、《重大动物疫情应急条例》、《森林病虫害防治条例》、《地质灾害防治条例》、《破坏性地震应急条例》、《水库大坝安全管理条例》、《人工影响天气条例》等30多部防灾减灾或与防灾减灾密切相关的法律、法规。中国将根据减灾工作的实际需要,进一步加强减灾的法制建设。
多年来,中国政府坚持把减灾纳入国家和地方可持续发展战略。1994年3月,中国政府颁布《中国21世纪议程》,从国家层面明确减灾与生态环境保护的关系,把提高对自然灾害的管理水平、加强防灾减灾体系建设以及减少人为因素诱发和加重自然灾害作为议程的重要内容。1998年4月,国家颁布《中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)》,第一次以专项规划的形式提出了国家减灾的指导方针、发展目标、主要任务和具体措施。2006年10月,中国政府颁布《国家“十一五”科学技术发展规划》,把建立国家公共安全应急技术体系、提升国家应对公共安全灾害事故与突发公共事件能力作为未来发展的重点任务之一。2007年8月,中国政府颁布《国家综合减灾“十一五”规划》,明确要求地方政府将减灾纳入当地经济社会发展规划。
中国实行政府统一领导,部门分工负责,灾害分级管理,属地管理为主的减灾救灾领导体制。在国务院统一领导下,中央层面设立国家减灾委员会、国家防汛抗旱总指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等机构,负责减灾救灾的协调和组织工作。各级地方政府成立职能相近的减灾救灾协调机构。在减灾救灾过程中,注重发挥中国人民解放军、武警部队、民兵组织和公安民警的主力军和突击队作用,注重发挥人民团体、社会组织及志愿者的作用。
在长期的减灾救灾实践中,中国建立了符合国情、具有中国特色的减灾救灾工作机制。中央政府构建了灾害应急响应机制、灾害信息发布机制、救灾应急物资储备机制、灾情预警会商和信息共享机制、重大灾害抢险救灾联动协调机制和灾害应急社会动员机制。各级地方政府建立相应的减灾工作机制。
――灾害应急响应机制。中央政府应对突发性自然灾害预案体系分为三个层次,即:国家总体应急预案、国家专项应急预案和部门应急预案。政府各部门根据自然灾害专项应急预案和部门职责,制定更具操作性的预案实施办法和应急工作规程。重大自然灾害发生后,在国务院统一领导下,相关部门各司其职,密切配合,及时启动应急预案,按照预案做好各项抗灾救灾工作。灾区各级政府在第一时间启动应急响应,成立由当地政府负责人担任指挥、有关部门作为成员的灾害应急指挥机构,负责统一制定灾害应对策略和措施,组织开展现场应急处置工作,及时向上级政府和有关部门报告灾情和抗灾救灾工作情况。
――灾害信息发布机制。按照及时准确、公开透明的原则,中央和地方各级政府认真做好自然灾害等各类突发事件的应急管理信息发布工作,采取授权发布、发布新闻稿、组织记者采访、举办新闻发布会等多种方式,及时向公众发布灾害发生发展情况、应对处置工作进展和防灾避险知识等相关信息,保障公众知情权和监督权。
――救灾应急物资储备机制。已经建立以物资储备仓库为依托的救灾物资储备网络,国家应急物资储备体系逐步完善。目前,全国设立了10个中央级生活类救灾物资储备仓库,并不断建设完善中央级救灾物资、防汛物资、森林防火物资等物资储备库。部分省、市、县建立了地方救灾物资储备仓库,抗灾救灾物资储备体系初步形成。通过与生产厂家签订救灾物资紧急购销协议、建立救灾物资生产厂家名录等方式,进一步完善应急救灾物资保障机制。
――灾情预警会商和信息共享机制。建立由民政、国土资源、水利、农业、林业、统计、地震、海洋、气象等主要涉灾部门参加的灾情预警会商和信息共享机制,开展灾害信息数据库建设,启动国家地理信息公共服务平台,建立灾情信息共享与发布系统,建设国家综合减灾和风险管理信息平台,及时为中央和地方各部门灾害应急决策提供有效支持。
――重大灾害抢险救灾联动协调机制。重大灾害发生后,各有关部门发挥职能作用,及时向灾区派出由相关部委组成的工作组,了解灾情和指导抗灾救灾工作,并根据国务院要求,及时协调有关部门提出救灾意见,帮助灾区开展救助工作,防范次生、衍生灾害的发生。
――灾害应急社会动员机制。国家已初步建立以抢险动员、搜救动员、救护动员、救助动员、救灾捐赠动员为主要内容的社会应急动员机制。注重发挥人民团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用。
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