目前,我国对金融机构实施市场退出的法律依据主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《信托法》、《证券法》、《金融机构管理规定》、《企业破产法》、《金融机构撤销条例》、《银行业监督管理法》等。这些法律、法规数量不少,但对金融机构市场退出的方式、方法、标准、范围、程序等却缺乏具体的规
金融监管机构的定位职责不明确,且缺乏风险预警和危机处理配套机制。金融监管机构负责对金融机构实行市场准入、日常监管到市场退出的一系列监管。而目前在我国,与市场准入和业务方面的监管立法相比,市场退出方面的监管规定较为薄弱,职责规定过于原则,缺乏明晰性和可操作性。这一方面反映于现行金融法规大都欠缺相应的实施细则,另一方面也体现在某些法律的空白,致使金融监管无法达到预期目的。另外,在监管中并未建立完善的风险预警系统,使得监管机构与金融机构之间的信息不对称。
金融立法偏重于对金融监管双方权利义务的界定,而忽略对违规者法律责任的追究。针对金融机构的业务运作,现行金融法律法规构筑了不少法律界标,但对逾越界标、违规经营者却未制定相应的惩罚措施。由此导致一些金融监管人员滥用自由裁量权,相同性质的违法违规事件监管结果却大相径庭的情况发生。
现行金融机构市场退出有关法律的适用性较差。目前我国金融法律体系不健全,而且从现行相关法律来看,也存在着适用性较差的问题。一方面,相关法律滞后于现实需要,法律的修改修订跟不上形势的发展;另一方面,现有法律规定在实践中不断产生新的问题,新老问题一时都难以解决。
我国金融机构市场退出基本上属于被动型市场退出,市场退出法律制度的注意力仍停留在较低的层次上,对金融机构之间依市场竞争原则并基于商业基础上的收购兼并等主动型市场退出未给予足够的重视。这不利于金融机构依据发展和竞争的需要积极开展战略性重组,也不利于新型金融机构通过收购兼并迅速扩大规模并壮大实力。
完善金融机构市场退出法律制度,促进我国金融业科学发展,就必须以科学发展观为指导,完善相关法律制度。(一)建立和完善金融监管法律体系。首先要全面清理现行的金融监管法律规定。清理的范围包括所有包含金融监管内容的法规、规章和政策性文件。清理的原则为:低层次的法律规定应服从高层次的法律规定,低层次的规定与高层次的规定在内容上不一致或者相抵触的,应宣布废止;不同的文件就同一监管事项作出规定的,如该监管规定仍然有效,只保留其中之一。其次是研究金融监管的法律层次结构,确保中国人民银行的每一项金融监管权利和金融机构的每一项义务都有足够效力的法律依据作为支撑。
(二)制定金融机构市场退出的相关法律规定。一是要制定《金融机构市场退出法》以及与之相配套的《金融机构市场退出法实施细则》。从市场退出的方式、方法、程序等方面予以规范,并对金融机构市场退出必须解决的问题,如债务清偿原则、顺序、债务重组、有效资产的承接、被关闭金融机构的托管等作出明确的规定。二是要制定金融机构关闭办法和合并办法。金融机构关闭办法应主要解决关闭过程中债权人与债务人协商重组债务制度,其他金融机构收购关闭金融机构制度、不良资产的有效防火墙制度、中央银行或其他金融机构对收购方融资或担保制度以及关闭转为破产的法律通道等问题。制定《金融机构关闭办法》,必须明确关闭的性质、关闭工作的组织领导、关闭的程序、关闭的法律影响、关闭清算人员的职责和权限、关闭资金缺口的弥补措施以及财产清偿顺序等。金融机构合并办法则主要解决强弱合并时对吸收方的融资或担保制度,以及合并过程中对大额债权人实行债务强制重组制度等。
(三)加快金融机构破产立法。在市场经济环境下,金融机构破产应有相应的、统一的法律规范。在制定金融机构破产法律规范时,应着重考虑以下四点:一是制定单独的金融机构破产条例,以便规范金融机构破产。在立法中体现金融机构破产的特殊性。金融机构破产法不需要规定再建型程序,应进行狭义的立法。二是立法应体现审慎性原则。为保持金融稳定,维护金融安全,立法中应体现尽量不使金融机构破产这一要求。三是确定统一的破产界限。金融机构破产界限应界定为:支付风险严重、资不抵债的金融机构,如股东、政府、金融同业等不予以救助,债权人又不愿意和解的,或被监管部门行政关闭后发现其财产不足清偿债务且债权人不同意调解的,经监管部门同意后可向人民法院申请破产。四是应注意避免现行企业破产法的立法缺陷,如完善破产管理人制度;增加债权人会议的职权;设立监督人制度;规定具体详细的程序规则等。
(四)制定存款保险制度。对中小存款人实行存款保护,确保金融机构关闭、破产时其合法权益能最大限度地得到保障,客观上要求我们建立存款保险制度,赋予存款保险机构对金融机构市场退出的监督管理权,并明确其作为金融机构市场退出的清算人角色和地位。这有助于提高金融机构市场退出的处理效率。
(五)尽快完善资产管理公司业务退出的法律法规。现阶段,在解决资产管理公司面临的法律问题上,应重点研究解决以下问题:一是研究起草《金融资产管理公司法》;二是考虑到资产管理公司持有债权的特殊性,取消一般“诉讼时效”限制,在法律上赋予其对所持有债权的无限追偿权;三是在国家产权和债权立法不可能短期内建立和完善的情况下,及时出台一些专门的法规来指导和规范涉及资产管理公司的产权和债权交易;四是应对资产管理公司阶段性持有的股权进行明确定义,将其纳入到中国资本市场发展的整体规划之中。
(六)努力营造良好的执法环境,强化对金融监管执法行为的监督。一个金融机构出了问题,相当程度上与治理这个机构的人有关。如果只关闭濒临破产的金融机构,而不追究责任人的法律责任,就有可能出现金融机构越破产则破产金融机构越多的情况。国务院颁发的《金融违法行为处罚办法》明确规定了对金融违法违规的责任人和管理者要追究相应的责任以及处罚办法。我们在具体实施中一定要严格贯彻执行。
(作者单位:湖南省高级人民法院)
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