作为公共责任的承担者，公共管理者肩负着整个社会的期望。公众对他们的伦理角色期待是“公共人”，即其所为之服务的是公共利益，所行使的是公共权力，所为所不为均受公众的监督。然而，客观地说，公共管理者扮演着多重角色，他/她可以同时是自由自在的个体、是家庭成员、是不同利益群体（例如协会或学会）的参加者
在柏拉图的《理想国》中，作为公共管理者的“护国者（Guardians）”，没有自己的私有财产亦无属于自己的家庭，他们以专心治理国家为己任，他们的角色单一且单纯到令人尤其是令现代人无法理解的地步。然而，其中却可能隐含着这样的洞见：对于角色冲突的处理，角色单一化的办法最为彻底，因为它从根本上取消了角色冲突，从而从根源上铲除了利益冲突的可能。然而，现代社会的特点，乃是个人权利主张的凸显，政治社会存在的目的，也正是为了个人利益得到更好的保护，因此个人利益的存在不但不可避免，而且正当合理。以角色的术语来理解，现代社会每个个体的角色多元既然是个不争的事实，利益冲突的解决也就再也不能借助柏拉图式的办法。在这样的背景下，公共管理者如何在多重角色的冲突中恰当地把握自己的角色，确定并认可自己的基本角色，以确保其角色的伦理负担以及公共责任，就成了一个关键的问题。
（一）基本角色必须突出公共管理者角色的政治性，即服务公众的性质。在公共管理者所扮演的角色丛中，我们看到，科层组织中的上下级、政府的公务员、公共权力的行使者和代理人等等这些“自致性”角色，是与公共管理者的身份直接相关并且具有公共管理领域独特性的。作为科层组织中的下级或上级，公共管理者需要通过服从上级的命令，或是分派和支持下属工作的方式来履行其责任，在这里最重要的是组织的制度，负责任的对象是组织的整体或组织的某一部分，因此至多只能间接地显示其角色之为广大公众服务的政治性；作为政府的公务员，公共管理者所供职和服务的对象是政府，政府的目标成了公共管理者的目标，这也会在很大程度上削弱公共管理者面对公众的终极责任；作为公共权力的行使者和代理人，公共管理者的服务对象确是作为权力主人的全体人民。然而，由于权力主人与权力在时空上的距离，以及如今通行于政治学和法学领域的著名的“经济人”假设，这里往往存在着很大的道德风险――公共权力很可能被非公共使用。这样看来，这些自致性角色很可能无力很好地承担公众的伦理期望，其服务公众的政治性质也就难以充分彰显。
（二）基本角色的确定必须能够排除其他角色的干扰。在我国的文化背景中，受根深蒂固的尊卑贵贱上下等级观念的影响，这一点尤其需要得到重视。比如现实中，“官本位”观念就是对公共管理者伦理角色扮演的极大障碍，也是对公共管理者角色之政治性的极大威胁，因为它直接针对的就是公共管理的公共性。这一点尤其表现在科层制度中，下属对上级的天然责任，如果同“官本位”思想结合起来，则会变成“唯上主义”，公共利益在这种背景下往往不得不被舍弃。在我国，官僚制还未充分发展，法理型的权威尚未确立，在公共组织中个人意志的分量常常过重，超过了权力合法性所能容许的限度。此外，我国几千年的传统社会是建立在宗法血缘基础上的等级制度，“爱有差等”的思想深入人心。这一点对于掌握公共权力的公共管理者而言，亦是个极大的挑战。因此，将对家庭的责任限制在一定的范围之内，这是整个社会对公共管理者的特别期望。当然，这个问题带有一定的普遍性，正因为这个问题的存在，在各国的公共管理“伦理法规”当中，都要求公共管理者把对公共利益的考虑置于比对个人及家庭考虑更高的位置，并使后者服从于前者看作是公共管理者天然的义务。
（三）基本角色必须能够保证其伦理期望的实现。在公共管理者的角色丛中，我们认为“公民”更好地保证了其角色的伦理性，即“公共人”的性质。“公民”本是个典型的政治学和法律概念，基本上表达的是个人与国家之间的正式关系，这一关系赋予个人以公民权利和政治权利。因此，公民概念本身就携带着平等和权利的价值。当然，不同的政治学说赋予公民以不同的地位，法律视角上的公民与伦理视角上的公民也有所不同，前者更注重权利，后者则更强调义务――但是以权利为基础的义务；而作为公共管理者的公民，更多的是伦理及社群主义视角上的。总体而言，公民概念的重要性如下：首先，把每个公民都置于水平面的关系上。公共管理者认可其公民角色，即可深切体会其角色与普通公民的共享性和共通性，以及在维护公共利益中维护自己利益的切实性，从而有助于保持其对角色的政治性及公民的忠诚。其次，它就是反对特权的产物。这一点从公民身份一开始只限于一个有限的精英群体，例如古希腊城邦中的富裕贵族，到后来逐渐发展到把先进工业化国家中80%-90%的居民纳入到“公民”之中去看，就会十分清楚。公民角色能够有效地祛除公共管理者可能具有的地位上的优越感，即作为社会统治阶层的精英心理，揭去笼罩在他们身上的神秘光环，弥合“官―民”之间的截然分隔，从而有助于公民权利的实现。最后，我国目前正处于社会转型期，在公共管理伦理建设方面，正可谓百业待举。公共管理者的公民角色可以作为公共管理伦理研究和建设的一个突破口，只要公民角色的客观界定和主观认可不存在问题，公共管理方面的伦理问题也就可能从根基上得到解决。诚然，公共管理者的公民角色还只是实现其伦理期望的基础，因为公共管理者实际上既是公民又是公民的管理者，在他们同时扮演这两个角色的过程中，单单诉诸一般的公民角色是不够的，还必须强调其“公共管理者”角色的特殊重要性及特殊责任，即其与公共利益之间的特殊关联。归根结底，因其所承担的是公众的托付，因此要真正实现其伦理期望，公共管理者必须是特别负责任的公民。
（作者单位：厦门大学公共事务学院）
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