法治建设的非凡历程
――访全国人大常委会委员、山东大学校长徐显明
本报记者袁祥王逸吟
记者:新中国的法治建设已走过了近60年的历程,以一个法学家的眼光来看,您如何总结这60年?
徐显明:这60年大致可以分为五个历史阶段。
第一阶段是从1949年到1956年,这是新中国法律制度的初创与奠基时期。1949年通过的中国人民政治协商会议共同纲领,是新中国产生的法统。中华人民共和国诞生的法律依据就在这里,它起到了一个临时宪法的作用。
1950年,我们有了三部重要法律:土地法让全国3亿多农民获得了7亿亩土地,成为了共和国主人;工会法让工人们成为了工厂的管理者;婚姻法确立了一夫一妻、婚姻自由等基本婚姻制度,使全社会获得了一次解放。另外不能不提的就是镇压反革命条例,可以说是当时的刑法,它对巩固新生的人民政权起到了重大的作用。这些法律代表着一个个法律部门开始形成。
这一时期最重要的法制建设事件是1954年宪法的制定。五四宪法把我国的国体、政体、公民与国家的关系都确定下来了,这些基本制度一直延续至今。这一时期还有一件值得书写的大事是党的八大。党的八大确立了正确的法制方向,董必武同志在会上代表中央作了一个专题发言。他说,法制是一种人类文明。他还提出了法制建设的基本方针,就是“有法可依、有法必依”这八个字。
第二个阶段,是1957年到“文革”结束。其中,前十年是徘徊与停滞的十年,后十年是法制遭到了严重破坏的十年。
记者:今天回头来看,那时的教训恰恰成为了后来法治建设的动力。
徐显明:是的。党的十一届三中全会召开以后,我国进入了基本法律制度的恢复与重建期。最典型的成果是八二宪法。这个时期我们开始有意识地构筑法律体系,重点解决有法可依的问题。比如,1979年五届全国人大一下子通过了7部法律,立法速度空前。这个时期的法制建设以邓小平理论为指导。他提出的方针,是在董老的基础上加上了“执法必严、违法必究”八个字。这样,“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针就完整涵盖了法治的基本环节。
第四个历史阶段以1997年为标志。江泽民同志在党的十五大报告中明确提出,“依法治国,建设社会主义法治国家”。依法治国作为治国的基本方略被确定下来,法治国家就成为了法治建设的基本目标。
建设法治国家的一些基本要素,在这一时期都显现出来了。比如,要从中国国情出发,建设社会主义法治国家,这是前无古人的事业。再如,过去只重视立法,而现在既要解决立法问题,更要解决法律实施问题。这就从静态转向了动态,从重视立法转向了重视法治的各个环节。还有一个变化,就是国家逐步用公平正义的价值观来重新塑造社会。
记者:党的十六大以来的法治建设,您如何解读?
徐显明:在第四个阶段的基础上,党的十六大以来,法治建设站在了新的历史起点上。2004年是一个标志,这是中国法治建设史上非常重要的一年。
第一,2004年我们修改了宪法,最大的变化就是设立了一系列人权制度:国家尊重和保障人权的原则写入了宪法;征收征用不再是无偿的了,必须给予补偿;国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度,等等。
第二,这一年,党的十六届四中全会作出了加强党的执政能力建设的决定。决定强调必须坚持科学执政、民主执政、依法执政,决定还指出依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。在我看来,科学执政、民主执政最终都要转化为依法执政。没有党的依法执政,就没有法治国家。这是建设社会主义法治国家的核心和关键。
第三,科学发展观在这一年形成了。科学发展观的核心是以人为本,这就意味着,法治建设的指导思想更新了,只有以人为本才能体现尊重和保障人权。我把它概括为人本法律观,区别于资本主义的物本法律观。
第四,构建和谐社会的理论在2004年走向成熟。和谐社会由六大要素构成,列在第一位的就是民主法治,并且由它来统领后面五项。这意味着,建设法治国家和法治社会统一起来了。
第五,2004年国务院出台了依法行政实施纲要,提出要用10年左右的时间建设法治政府。从依法行政上升为建设法治政府,目标更加明确了。
目前我国法治建设的一个显著特点,就是把法治国家建设与党的依法执政、法治政府建设、法治社会建设和和谐社会的构建完全统一起来了,我把它叫做“五位一体”。
党的十七大报告提出,全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。一个全面,一个加快,给法治建设提出了新要求。因此可以说,我国的法治建设站在了新的历史起点上。
法治记忆
张文显（吉林省高级人民法院院长、吉林大学教授）：经过艰辛的实践探索，党的十一届三中全会开辟了建设中国特色社会主义伟大事业，也开启了中国特色社会主义法治建设的道路。在这条道路形成和发展过程中，邓小平同志作出了历史性贡献。
李林（中国社科院法学所所长、研究员）：党的十五大正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国基本方略。法治，既有通过法律治理国家的意思，也有通过法律实现国泰民安的意思，它包含着国家政治稳定、百姓生活安宁的理想。
乔晓阳（全国人大常委会委员、全国人大常委会副秘书长）：五四宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。至此，我国的人民代表大会制度正式建立。
许崇德（中国人民大学法学院教授）：一九五四年九月，新中国第一部宪法最终以全票获得通过。只有在中国共产党的领导下，人民夺取政权建立了新中国，才有了第一部真正属于人民的宪法。
成长中的法治中国
――新中国60年法治建设记叙
本报记者袁祥王逸吟
2009年8月27日下午,北京人民大会堂。
156位全国人大常委会组成人员郑重地按下表决器,大屏幕上先后跳出三组数字:153票赞成、1票反对、2票弃权。
“通过!”吴邦国委员长的话音刚刚落下,会场里就响起了热烈的掌声。《全国人大常委会关于修改部分法律的决定》,由十一届全国人大常委会第十次会议表决通过。
这是具有历史意义的一刻。中国最高立法机关第一次采用“包裹立法”的方式,对现行法律中存在的与经济社会发展不相适应,法律之间明显不一致、不衔接的规定进行一揽子修改。正在形成中的中国特色社会主义法律体系,向着更加科学、统一、和谐迈出了重要一步。
此时此刻,距离党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标,已经过去了12年;距离新中国制定第一部宪法,已经过去了55年;距离梁启超等先贤引入现代意义上的法治概念,已经过去一个多世纪。而今,中国人的法治理想正在变为现实。
亚里士多德对何为“法治”曾作过深刻的阐述:“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律本身应该是制订得良好的法律。”一个完善的法律体系,对于法治无疑具有基础意义。而60年中国特色社会主义法治建设的历程,也正是从立法开始的。
①构筑法治国家的基石
1949年9月,中国人民政治协商会议通过了共同纲领。这是一部具有临时宪法性质的文件。它对巩固新生的共和国政权,维护社会秩序和恢复国民经济,起到了重要作用。
1954年9月,新中国第一部宪法诞生。“站在岭巅前顾后盼,但见旧宪法犹如泥沙堵塞的涓细浊流;而前望新宪法,则似同清澈江涛,浩浩荡荡。”在《中华人民共和国宪法史》这部著作中,曾经见证五四宪法诞生的中国人民大学教授许崇德用“分水岭”来形容这部法律。
五四宪法以及随后制定的有关法律,规定了国家的政治制度、经济制度和公民的权利与自由,规范了国家机关的组织和职权,确立了国家法制的基本原则,初步奠定了中国法治建设的基础。
进入改革开放新时期,吸取十年浩劫的教训,加强社会主义民主法制建设这一历史任务再次摆到国人面前。在1978年中央工作会议闭幕会上,邓小平同志的讲话发人深省:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这一论述,实际上成为依法治国方略的理论起点。
20世纪90年代,中国开始全面推进社会主义市场经济建设,也对法治提出了更高要求。1997年党的十五大报告正式提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的基本方略,并在1999年宪法修正案中予以确认,这标志着我国成功实现了治国理政模式的根本转变,具有里程碑意义。
进入21世纪,中国的法治建设继续向前推进。“国家尊重和保障人权”载入宪法,反垄断法、劳动合同法、物权法相继实施,社会保险法、侵权责任法这些关系民生的重要法律正在抓紧制定。
2007年,胡锦涛总书记在党的十七大报告中宣布,中国特色社会主义法律体系基本形成。这是我国法治建设取得的重大成就。
迄今,我国现行有效的法律已达220多件,涵盖宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七大法律部门。与之配套的,还有600多件现行有效的行政法规,以及7600多件地方性法规和自治条例、单行条例。
中国特色社会主义法律体系的基本形成,为建设社会主义法治国家构筑了坚实的基础。
②以看得见的方式实现正义
取下大檐帽和肩章,换上黑色西服式制服和醒目的胸徽,2000年5月的这一天,始终定格在法官杨柏勇的记忆里。这一天,杨柏勇和他在北京市海淀法院的同事们,成为我国第一批穿着新法官制服开庭审理案件的法官。
就这一年3月的全国两会上,时任最高人民法院院长的肖扬首次身着新制服作工作报告,立即引起强烈反响。新式制服象征着司法公正和中立,凸现了审判权的权威性。制服的变化,可以说是60年来中国司法进步的一个缩影。
今天的杨柏勇,已是北京一中院知识产权庭庭长。他领导的法庭是一中院人数最多的法庭,每年都要受理大量涉及知识产权的案件。
而新中国成立初期的案件,只有刑事和民事两大类。一方面,公安机关、人民检察院和人民法院围绕镇压反革命、“三反”“五反”等工作,惩办了一大批匪首、恶霸和特务,清除了旧社会遗留下来的渣滓。原天津地委书记刘青山、专员张子善贪污巨额公款被处以极刑,就是典型案例。另一方面,当时的民事案件则以婚姻案件为主,成千上万的青年男女从包办婚姻的桎梏中解放了出来。
1957 年以后,法律虚无主义开始流行,“砸烂公检法”一度成为口号,社会主义法制遭到践踏。
1978年,历史翻开了新的一页。随着法院组织法、检察院组织法获得通过,中国的司法制度得以重建,司法组织系统适应改革发展的需要,日趋完善。紧接着进行的司法改革,从强调审判正规化、规范化开始,逐渐拓展为司法体制改革。1997年,党的十五大鲜明地提出要推进司法改革,使司法改革从司法机关的自身工作上升为全党的主张,从此进入新阶段。
太多的记忆值得人们回味:审判公开在各级法院全面推开,死刑核准权收回最高人民法院统一行使,公平和正义,正以普通百姓看得见的方式实现;检察机关设立反贪污贿赂局,查办职务犯罪成为法律监督的重中之重;公安部颁布了从严治警“五条禁令”,“大讨论”、“大练兵”、“三基”工程建设等活动次第展开,公安工作实现了从“管理型”向“服务型”的巨大跨越,执法为民惠及亿万百姓;法律援助从无到有,困难群体也能获得良好的法律服务,执业律师也从建国初期的3000多名扩大到了现在的15万多人……
③让权力在阳光下运行
1987年,浙江苍南农民包郑照,因不服县有关部门强行拆除其房屋的处罚,一纸诉状将县政府告到了法庭。这个举动引起了轩然大波,包郑照也被称为“民告官第一人”。他当时想的是一定要“讨个说法”;而他没有想到的是,仅仅过了两年,行政诉讼法颁布实施了。
在纪念行政诉讼法颁布20周年座谈会上,原全国政协副主席、著名行政法学家罗豪才感慨道:“行政诉讼法的颁布实施,正式确立了一种崭新的司法制度,为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了崭新的机制。这在中国法制史上具有重要地位。”
行政诉讼让“民告官”有了合法途径,同时也让政府机关及其工作人员懂得:行政权力必须服从于法律,要在法律的范围内依法行使职权。依法行政,建设法治政府,是全面落实依法治国基本方略的重要内容,是政府施政的基本准则。
多年来,中国政府为此采取一系列措施。继1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后,2004年,国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》,提出用十年左右的时间基本实现建设法治政府的目标,并明确要求行政管理应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等六个基本要求。
建设法治政府,关键在于限制公权,保障私权。行政诉讼法之后,我国又相继制定了国家赔偿法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法等规范行政权力、保障公民权益的重要法律。建设法治政府,公开透明是基本原则,“让权力在阳光下运行”已然成为共识。2008年5月1日,政府信息公开条例正式施行,信息公开范围的明确化、公开方式的多样化使得这部法规特色鲜明,也让公众看到了经由阳光政府建设法治政府的清晰路径。
新中国成立60年特别是改革开放30年来,我国行政法治取得了巨大成绩。“基本上实现了公共行政管理的制度化、规范化和程序化,依法行政的能力、水平与品格得到显著提升。”罗豪才说。
④使法治成为一种生活方式
巨大的工地中央,矗立着一座二层小楼。
男主人手写的一条横幅――“公民的合法的私有财产不受侵犯”,就挂在楼顶;女主人手中,始终握着一本大红色中华人民共和国宪法。2007年3月,恰巧在物权法获得通过的前后发生在重庆市九龙坡区的这桩房屋拆迁案,聚焦了海内外的目光。
拆迁案最终圆满解决,而其背后折射出的,或许可以成为这个时代中国公民法治意识提高的注脚。
法律的生命在于执行。法律执行的前提,就是每个公民都知法、懂法。1985年11月,全国人大常委会表决通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。我国历史上首个公民普法教育,在神州大地上开展起来。1986年4月,全国政协委员梁漱溟、张申府、喻培厚,兴奋地联名写信给全国人大常委会委员长彭真和各位副委员长,热情称赞这一举措:“这一措施将使我国成为世界上第一个社会主义法治国家,为人类历史进程开辟了光明伟大的新航道,而成为世界各国的光辉范典。”
“一五”普法之后,我国又连续实施了三个五年的普法规划。2001-2005年“四五”普法期间,全国有8.5亿公民接受了各种形式的法治教育。目前,“五五”普法正在进行中。当今中国,普及法律知识已经成为全社会共同参与的行动。从3月15日国际消费者权益保护日、6月26日国际禁毒日,到12月4日法制宣传日,依法办事、依法理性维权等理念得到了广泛传播。
“党的十七大报告在讲到法治意识时,用了这几个词:公民意识、法治观念、社会主义法治理念和法治精神。”全国人大常委会委员、山东大学校长、法学家徐显明教授在接受记者采访时说。“提高全社会的法治意识,就要从公民意识着手,最终形成法治精神,达到对法治的信仰,使法治成为一种生活方式。”
法治影像
十届全国人大第二次会议表决通过了宪法修正案。“国家尊重和保障人权”入宪。图为代表投票的场景。
五四宪法是一部真正属于人民的宪法，图为宪法表决通过后，全体代表起立热烈鼓掌的情景。
一九四九年九月二十九日通过的共同纲领是新中国产生的法统。图为刊载共同纲领的政协文献。
（本版照片除法治影像照片外均为本报记者袁祥摄）
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