《中华人民共和国政府采购法》公布以来,我国已逐步形成了以统一政策、分级管理、管采分离、职能分设、集中采购和分散采购相结合等为基本内容的政府采购制度框架体系,并在运行中取得了较为显著的成绩,但同时也存在诸多有待完善的地方。因此,“继续推进制度建设与创新,建立完善的政府采购制度管理体系”被确定为今后
所谓体系协调性包括两个层面:一是立法层面,政府采购制度应当形成结构合理、具体制度齐备、体系完整的制度系统,系统内部严格遵行下位法与上位法保持一致的原则,不同法律规范之间具有基本精神的一致性和连贯性,避免或尽量减少相互冲突;二是在法的实施层面,必须严格遵行上位法优先原则。从根本上看,加强体系协调一致性是法制统一原则在政府采购制度中的体现,也是我国基本国情以及现行立法体制的客观要求,更是政府采购制度健康发展的基本保证。
重视政府采购制度改革的整体规划性
健全的政府采购制度体系不仅是规范政府采购行为的基本依据,同时也是政府采购制度体系协调性的基本要求。因此,完善政府采购制度体系应当成为加强体系协调性的重要环节。就现阶段而言,我国政府采购制度体系的完善应当高度重视制度建设的整体规划性。
任何一项制度建设都是一项系统的社会工程,无论是纵向的建设进程,还是横向的建设内容、重点以及具体措施的确定,都受该制度自身发展程度、所处社会环境、一国社会经济发展程度及在特定时期的发展速度、特点等多方面因素的综合制约。因此,政府采购制度的体系建设必须从中国社会经济发展的全局出发,综合考量我国社会经济发展的现状及其趋向、政府采购制度的一般特征,借鉴和吸取国外政府采购制度的成功经验,通过持续性的动态改革,逐步形成以《政府采购法》为中心的体系完备、结构合理、具体制度齐全且具有较强操作性的现代政府采购制度体系。
同时,在改革中还必须体现鲜明的阶段性。我国政府采购制度的建设应从制度自身的完善和推进政府采购配套制度的改革这两个方面进行。在加强制度建设的基础上,采取有效措施,为制度健康运行以及促进制度完善创造条件。
努力做到一个“着眼”和两个“区分”
在政府采购制度建设中,制度前期运行中存在的不足和问题是基本出发点和依据之一,并在一定程度上决定着制度改革的侧重点和发展方向。就我国政府采购制度运行现状看,一方面,由于制度自身尚处于探索阶段,其不成熟或不完善在所难免;另一方面,受制度自身局限性和运行环境等因素的制约,政府采购制度运行实践中还存在许多问题,如立法层次多元化,不同层次立法之间缺乏体系内部应有的协调一致性,监管制度不健全,集中采购机构建设乏力,政府采购范围界定过窄,电子化政府采购基础薄弱,供应商资格认证制度缺失等等。此外,随着我国经济社会的不断发展,政府采购领域还会不断遇到许多新情况和新问题。所有这些问题的存在不仅直接或间接地影响了政府采购制度功能的实现,而且成为制度健康发展的制约因素。
从加强政府采购制度的体系协调性出发,必须正确认识上述问题,做到一个“着眼”和两个“区分”。首先,着眼于问题之间的关联性。从理论研究的角度,政府采购制度存在的问题可以分别从制度自身与运行实践两个层面进行剖析,但实际上这两个层面的问题是相互联系的。一方面,政府采购制度自身存在的问题往往既延伸到制度运行领域,成为采购实践中的问题,同时也在很大程度上成为采购实践中许多问题的成因;另一方面,采购实践中的问题不仅直接影响制度的实施效果,而且如果不能及时得到解决,就会成为影响、甚至阻碍制度完善的消极因素。不仅如此,既使同一个层面的问题,各种问题之间也是相互关联、相互影响的,问题与问题之间往往形成连锁性的“问题链”。因此,在改革过程中应当高度注意在联系中把握政府采购制度和实践中存在的问题,以便从根源上综合治理,取得改革的最佳效果。
其次,区分“不合理性”问题和“制度局限性”问题。就问题层次而言,我国政府采购制度存在的问题中,绝大多数属于制度问题,而同为制度问题,所处层面也不尽相同:有些问题属于制度设计的不合理所致,有些问题则受到制度所处环境制约或经济社会发展程度制约而不可避免地存在的。因此,对于前者必须尽快加以克服,对于后者则须待条件成熟后或在积极创造相应条件的同时逐步解决。
再次,体现制度建设和完善进程的阶段性,合理区分问题的“轻重缓急”:应当首先确定现阶段建设中应当着重解决的问题。无论从哪个角度看,要在短时间内一揽子全部解决我国政府采购制度中存在的问题都是不现实的。这就需要分清轻重缓急,根据制度自身完善的内在要求和社会发展的客观需要,分期分批分阶段地逐步予以解决。就现阶段而言,政府采购制度完善的重点应当集中在目标原则、采购模式、采购方式、监管体系、管理机制及信息公开等方面。
注重政府采购制度目标体系的完善
政府采购是一项庞大的系统工程,涉及多个社会生活领域和多方利益,该工程的目标定位合理与否,不仅直接关乎政府采购具体制度的设计和发展,而且直接影响政府采购功能的实现程度。同时,政府采购目标的定位直接体现政府采购制度的基本价值取向,是一国政府采购制度的基础和核心,直接决定制度的基本设置和发展趋向。因此,政府采购制度的目标在整体制度体系中具有“向心力”、“凝聚力”的功能。在多层次立法并存的立法体制下,对于保持不同层次立法之间的协调一致,加强政府采购制度的体系协调性具有不可替代的“导向”或“统领”作用。所以,确定科学的政府采购制度目标并对目标进行合理定位,是应当首先关注的问题。
根据《政府采购法》第1条和第9条的规定,我国政府采购的目标既包括“规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益”,也包括维护国家利益和社会公共利益,促进廉政建设,有助于实现国家的经济和社会发展政策。也就是说,我国政府采购制度是一个包括经济目标、社会发展目标和公共政策目标等在内的多元化目标体系。但从政府采购制度运行实践看,这一目标定位也存在一些问题,其中有两点最为突出:一是目标定位缺乏层次性,无论是经济目标、社会发展目标和公共政策目标之间,还是各项公共政策目标之间都没有进行合理分层。二是缺乏目标冲突的协调机制。在多元化的目标体系中,不同目标体现不同的价值和具体利益追求,相互之间在同一平面上往往可能发生冲突,目标定位缺乏层次性必然加大冲突的可能,并由此引起不同目标追求在采购实践中的冲突。如为了有助于实现某项发展政策,是否可以以牺牲“资金使用效益”为代价?是“经济目标”优先,还是“政策目标”优先?或是在不同阶段侧重不同的目标?这些问题都直接影响着采购制度目标的实现。
政府采购制度目标体系中存在的上述有待完善的地方,既是制度自身体系协调性不足的体现,也是引发具体立法冲突的又一成因。因此,有必要将完善目标体系作为今后政府采购制度建设的重要任务之一。根据法的价值原理,任何一种法律制度的价值追求都是多元化的,但多元价值之间的位置或地位并非等同。作为政府采购制度价值取向的直接体现,其目标体系中所包括的多元目标之间自然也应有主次之分。同时,层次清晰、定位明确的目标体系的形成,有利于减少目标之间的冲突,并可以为在采购实践中发生不同目标之间的不一致甚或冲突时,提供正确选择的依据。
(作者单位:西北大学)
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