《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的颁布实施是我国法制建设的一个重要成果,然而关于信息公开范围的讨论并未因此而休止。政府信息是指国家行政机关以及法律、法规授权或委托的组织在行使职权的过程中产生的相关信息。面对庞杂的信息群,政府并不是将其全部公之于众,而是为可以公开的信息圈定一个理想范围,这个
一、信息公开的机会成本。法律机会成本的核心是法律的科学合理性,即法律的实然状态、实然价值与理想状态、应然价值的比较。在实践中这样的比较通过全社会的违法收益与守法收益体现出来。若违法成本低而守法成本高或者违法者因追究其违法行为的社会成本太高而能逍遥法外的话,大部分理性人会选择违法而不是守法。同样,具体到政府信息公开范围就是该范围确定的合理性。政府信息是行政权力运行过程中产生的有价资源,依据人民主权学说这类信息应当向全体国民公开,但现实并非如此。立法机关在确定何种信息属于公开范围时,都要经过价值的衡量判断。如果将所有的政府信息都纳入公开范围,产生的机会成本是其他社会规范在信息公开中的调整作用,以及人们对政府立法行为的评价;反之,产生的机会成本是法律在该过程中的作用,以及人们对政府不干预行为的评价。因此,信息公开的范围应当宽窄适中。若过宽,容易造成“法律万能”的假象,意味着法律的泛滥,权威的丧失,同时,法律的运行成本远高于其他社会规范,造成立法资源的浪费;若过窄,由于其他社会规范没有强制力,人们的知情权往往得不到国家权力的保障,政府类似的不作为容易引起大众的反感心理,特别是在法律意识较强的社会。综上所述,政府信息公开范围的确定并不是一个孤立的,每个决定背后都有相应的机会成本,因此,政府在确定范围时要充分考虑政治目标、社会承受能力,以及大众的权利意识等因素。
二、信息公开的边际成本。资源的稀缺性使得经济活动的主体每增加一项投入都要考虑其所带来的收益是否合理。随着投入的不断增加,收益并不必然成正比例增多。只有当边际成本与边际收益相等时,经济利益达最大化,此时确定的成本规模才最合理。法律边际成本是指政府每制定一部法律或每部法律增加一项内容所要支出的费用。在信息公开立法中,如果将政府信息公开的范围视为法律的权利供给,那么人们对知情权的主张就是社会需求。在法律的供给达到社会需求饱和状态之前,每制定和实施一部新的法律,由于其与其他法律规范相互作用和支持,边际成本呈递减趋势;但如果信息公开的范围超出了人们对知情权的主张范围,即供给超出了需求,就会产生剩余,法律的边际成本就呈递增趋势,也就是说,当政府所确定的信息公开范围充分却不饱和时,人们的权利主张得到满足,边际成本就越低。反之就会出现立法资源的浪费。
因此,信息公开的范围对民众而言不是越大越好,对政府而言也不是越小越好,因为成本与收益之间并不是成正比例变化的,而是遵循“边际递减规律”。主动公开政府信息作为行政机关的法定义务应将其内容限定在机构设置、行政法规、工作程序以及行政决策的颁布、说明理由等方面。这样规定才具备经济合理性。对公民而言,这些信息是日常生活需要了解的基本信息,具有不可或缺性,而且也不存在特定性,因为是针对社会生活中的大多数人;对行政机关而言,这些信息易于收集、整理,不会造成过重的行政负担,二者达到了均衡。
三、信息公开的交易成本。交易成本区别于生产成本,是为执行合同而发生的成本。它把企业和其他市场主体的交易关系作为考察对象,交易过程中产生的对象选择成本、交易方式的确定成本、交易合同的订立以及督促契约条款实施的成本等都是其关注的内容。政府在确立信息公开范围时至少需要为以下成本买单:首先,政府需要收集大量游离的信息,特别是那些并非由政府行为产生的信息,并进行整理、筛选、分类等工作;其次是价值的衡量过程,这一衡量并非发生在政府与行政相对人之间,而是存在于政府与信息利益的既得者之间,后者为保有其利益往往为信息公开设置大量障碍,政府有必要将清除障碍的成本与收益进行比较;最后的成本就是为清除那些障碍而付出的代价。
交易成本分析与法律制度相结合是科斯在《社会成本问题》一书中提出的重要观点,并最终发展成为科斯定理二律。一律是,如果交易成本为零,那么,不论选择怎样的法律规则,也不论如何进行权利配置,高效的结果都会出现,也就是说不同的法律规则不会对社会的经济效率产生影响;二律是,如果存在现实的交易成本,那么有效率的结果不可能在每个法律规则、每种权利配置方式下发生。笔者认为,在现实中,社会运行本身就存在大量的交易成本,因此结合二律可知,交易成本对立法资源的配置――权利的分配与界定――起着决定作用。对除外事项的确立标准应当遵循交易成本最小化原则。确定除外范围时的交易成本主要包括:一是信息公开与否是与该信息有利益关系的各方当事人相互博弈的结果,即谈判成本;二是行政机关为履行这项义务或行政相对人行使权利必须支付的费用和承担的风险,即执行成本;三是权利受到侵害当事人寻求救济――行政复议或行政诉讼的成本,即救济成本。可见,在交易成本现实存在的情况下,根据科斯定理二律,其对法律资源的配置有决定作用。因此,人们应当从实现资源最优化配置的目标出发,选择合适的权利边界,从而使国家机器在低成本、高效率的经济模式下运转。
在确立信息公开的例外标准时,应充分考虑已形成的分类标准。在以往的理论和实践中,我们形成了从国家到集体再到个人的思维方式,也形成了国家秘密、商业秘密、个人隐私的表达方式。基于此,我们应当将现有的关于三类利益的保护与《条例》衔接起来,这样,一方面减少了与利益群体为达成共识所需的谈判成本,另一方面也降低了行政机关的执行成本和相对人的救济成本,因为对上述利益有多种保护和救济方式,通常情况下民法上的救济方式就行之有效。
(作者单位:山东警察学院,山东大学)
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