统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化,是落实科学发展观、建设和谐社会的迫切要求和重要保障。如何提高公共服务供给水平,如何创新公共服务的组织与管理,是各级政府都十分关注的课题。近年来,我国公共服务改革不断深入,并在打破垄断、引入市场竞争等方面有所突破。然而,由于认识、经验和条件的局限,在公共服务供给
积极转变政府职能
从发达国家经验看,推进公共服务的创新一般以重新界定政府职能为前提。新公共管理理论认为,现代政府的职能是决策而不是执行,是“掌舵”而不是“划桨”。在市场经济条件下,政府的主要活动范围应当主要体现在再分配领域而不是直接的生产领域,政府的主要职能应体现在对经济的宏观调控而不是参与各类企业的具体经营活动。因而,政府应当把更多的财力和精力集中到组织和管理基本公共产品和服务上来,特别是向农民和城市弱势群体提供基本的公共服务,为企业发展创造良好的社会环境。准确界定政府职能、切实转变政府职能,是公共服务创新的保证,也是社会主义市场经济条件下维护社会稳定、促进社会公平、实现社会和谐的重要条件。
转变政府职能、推进公共服务创新必须引入市场机制。以市场化途径来组织公共服务的生产是世界性潮流,也是我国公共服务改革的基本方向。换言之,公共服务的生产不应再是一个政府起主导作用的“政治――行政”过程,而是由市场机制起主导作用的经济过程。鼓励、引导民营企业和非盈利组织等非政府主体参与提供城乡基础设施、教育、医疗、交通等公共服务,有利于打破政府包揽一切公共服务项目的格局,避免政府垄断公共服务而导致的机构臃肿、效率低下和开支激增的状况。
建立多元化公共服务融资机制
充足的资金供给是公共服务发展的前提。在现行体制下,我国公共服务资金的主要来源是财政投入,长期以来,这种单一的融资模式不仅导致政府投资难以满足居民公共服务需求迅猛增长的需要,也导致财政投入效率难以有效监控。同时,绝大部分公共服务资金由各级地方政府特别是基层地方政府承担,在县乡财政较为困难、财政转移支付制度不合理和不完善的条件下,公共服务的发展受到极大制约。这就导致稀缺的公共资源仍在为一些无论是从公平还是效率角度看都不需要政府干预的活动提供资金;而实现国家优先目标起关键作用的基本公共服务,又面临资金严重不足的问题,这在贫困地区尤为突出。因此,必须尝试多种融资渠道和融资方式,建立公共服务多元融资机制。
首先,要调整财政支出结构、改革政府间财政关系,重点保障义务教育、公共卫生、社会保障、科学技术以及环境保护等重点领域的资金需要;通过整合专项资金、规范资金使用管理,提高资金使用效率;增加对中西部地区的转移支付,促进区县功能的定位落实。其次,建立多样化、市场化的融资渠道和方式,建立公共服务多元投资体制。以较小的政府投入,引导和激励民间资金投资公共服务,从而更好地促进公共服务的发展。在融资渠道的选择上,鉴于我国金融体系尚不健全,应更多地尝试风险较分散、发达国家使用较普遍的融资方式,如邮政储蓄、债券融资、股票融资、基础设施信托融资等。在融资机制设计上,可以采取项目融资的方法,立足于具体的服务项目,由投资者组建项目公司,构建以项目为主体的融资机制。在这种机制下,政府不以投资者或直接借款人的身份介入,而是以服务者的身份出现,为项目提供财政担保和补贴、特许经营权以及良好的投资环境,以此引导社会投资者进入,并规范其行为。
完善公共服务监管体系
监管体系是公共服务的重要组成部分,是公共服务价值得以体现、质量得以保障的关键。目前,我国一些公共服务领域,尤其是混合型和经营性服务领域普遍存在着以审批代监管、重审批轻监管现象。因此,应当大力加强监管,不断提高公共服务效率。
根据公共服务供给过程中提供和生产的区分,监督机制的完善应当从两个方面入手:一方面,保障公民对公共服务提供单位的监督。在公共服务提供过程中,可以通过舆论等非制度化途径,以及选举、听证等制度化方式保障社会主体的参与和制约,使公共服务提供者能充分反映各种社会群体的偏好,从而具备最大限度的包容性,防止公共服务的提供蜕变为特殊利益集团的特殊利益服务工具。
另一方面,强化公共服务提供单位对生产单位的监督。对公共服务产品进行质量监控,对生产者的生产过程进行监督和制约,是公共服务提供职能的自然延伸,也是公共服务提供者必须履行的一项重要责任。提供者对生产者的监督,可以采取对其工作进行随机抽样检查、追踪公众舆论评价等多种方式。监督应以合同为依据,以系统测评为基础;同时,在实行过程中,要把握分寸,既不能流于形式,也不能演变为对生产者的微观管理和控制,应注重保持提供者与生产者之间的良好合作关系。在实施监督过程中,首先应当注意细化合同规范,确保监督有据可查;其次,努力实现公共服务提供者与生产者的激励相容;再次,通过质量保证书、公司担保或质量保证体系等方式落实质量保证;最后,要建立一定的惩罚机制,包括警告、减少或暂停付款直至工程完成、引入其他承包商并控告原承包商以及终止合同等方式。
(作者单位:武汉大学)
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