成都，西部大开发引擎城市

提要

实施西部大开发战略，是根据邓小平同志关于“两个大局”战略思想做出的重大决策，是现阶段我国推行的区域经济发展总体战略的重要组成部分。10年来,西部地区经济逐年增长,城乡居民收入不断提高,各项事业都取得了显著成就，有力地

城市化，是西部地区实现又好又快发展的重要驱动力。近年来，西部地区城市化率年均增长超过1个百分点。其中，成都已经成为西部大开发中的引擎城市、内陆投资环境标杆城市、新型城市化道路的重要引领城市。本报告将通过梳理、总结西部大开发中成都的城市化模式，深入探讨城市化在推动西部地区产业结构升级、消费结构升级、对外开放水平提升方面的影响和路径，并提出相关建议。

成都模式的提出

成都是四川省省会，中西部重要的区域性中心城市之一。经过西部大开发十年来的积极探索，成都逐渐成为了推动西部大开发的“桥头堡”和引领西部经济发展的重要增长极，正逐步成为中西部地区创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代化特大中心城市。

与各项成就、各种美誉相映的是，成都并不具备雄厚的发展基础：成都既不拥有高度富集的矿产资源，也不具有得天独厚的港口优势，区位上既不靠海、也不沿边。那么，究竟是什么因素创造了西部大开发中独特的成都城市化发展模式呢？我们认为，成都在四方面的不懈努力，造就了成都的“魅力”，也成就了成都独特的城市化发展模式，这就是：在政府定位上勇于进取创新；在发展思路上坚持与时俱进；在工作重点上强调改革开放；在动力机制上突出全民参与。

成都模式的内涵

本文把西部大开发十年来的成都发展道路，概括为“三轴三阶梯”模式，即以“复合城市化、城乡一体化、要素市场化”为路径，从“全城谋划”到“全域统筹”再到“全球定位”的发展模式。

――“三轴”，即“复合城市化、城乡一体化、要素市场化”，是成都十年来城市化发展的三条路径。复合城市化，就是成都浓缩了发达国家典型城市从早期工业化到中期去工业化再到当前建设全球城市、信息城市的百年历程，在短短十年时间既推动了工业化，又调整了城市空间布局和产业结构，同时加快了全球化、信息化进程。从一定意义上讲，复合城市化就是城市化与工业化、全球化的叠加与融合。城乡一体化就是成都以区域中心城市快速发展为基础，以大城市带大农村，通过城乡统筹有效破解城乡二元结构难题，开拓了发展空间，凝聚了发展动力。要素市场化就是成都通过大力推动改革创新，突破了经济社会发展中的诸多体制瓶颈，把市场化进程向土地等要素市场纵深推进，在更广领域激活了市场资源，在更大程度上激发了市场活力，在更大空间范围内形成以市场为基础的要素集聚和积累。

――“三阶梯”，即“全城谋划”、“全域统筹”、“全球定位”，是成都十年发展的三个阶段。从1999年西部大开发战略启动到2003年，是全城谋划阶段。这一时期成都的发展思路主要是通过放宽民营经济准入限制，改革行政审批制度，盘活土地、资本、劳动力等要素资源，建设城市，发展城市，经营城市。从2003年到2009年,是“全域统筹”阶段。这一时期成都按照中央提出的“五个统筹”要求，把战略视野从全城扩展到全域，从城市管理体制改革推进到破解城乡二元体制，在城乡统筹中推动了全域成都的均衡发展、协调发展。2007年6月，成都被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区，这表明成都在全域范围内进行城乡统筹的实践在全国具有示范作用和指导意义。2009年，在总结西部大开发十年发展经验的基础上，成都进一步把战略视野拓展到全球，进入了新的“全球定位”阶段。其目标是打造“全球城市网络中的节点城市”和“世界现代田园城市”。“田园城市”是体现霍华德“自然之美、社会公正、城乡一体”思想的现代田园城市，即成都要建成城乡一体化、全面现代化的示范区，成为全国统筹城乡发展和生态文明建设的样板，实现城乡同发展共繁荣、现代高端产业聚集、社会和谐、人民幸福、生态良好。从形态上讲，首先要在全域成都范围内构建现代城市和现代农村和谐、历史文化和现代文明交相辉映的新型城乡形态。然后随着成都经济区区域经济一体化，将整个区域建设成为一个超大型、现代化田园式的城市群。

――“三轴”和“三阶梯”不是彼此独立的，更不是相互割裂的。“全城谋划”、“全域统筹”、“全球定位”三个阶梯意味着成都十年城市化发展的三次重大跨越，同时，每一次跨越都不是对前者的否定和放弃，都不是建立空中楼阁，而是层层递进、步步深化、环环相扣。“复合城市化”、“城乡一体化”、“要素市场化”是成都发展的三条路径，也是三大动力。在成都十年探索中，三大动力时而竞相发力，时而合为一体。

成都模式的理论分析

成都“三轴三阶梯”城市化发展模式的形成，既是生动的实践过程，也是深入的理论探索过程。这里我们主要基于经典经济学理论、发展经济学的二元经济理论以及有关城市化理论对成都模式进行初步的理论分析。

一、基于城市化理论的分析

在总结、扬弃国内外城市化经验的基础上，成都没有割裂城市发展的历史，也没有固守单一的发展模式，而是从“全城”到“全域”到“全球”，不断拓宽战略视野，反复权衡利弊得失，选择了一条复合发展的道路。

因为选择的是复合发展的道路，成都城市化过程中较好把握了产业结构升级和空间布局调整的节奏，妥善处理了速度和质量、长期和短期的矛盾，城市发展逐渐表现出“均衡、和谐和可持续”的特质，成为成都城市魅力中最耐人寻味的内容。

二、基于城乡二元理论的分析

成都在完成全城谋划之后，把视野拓展到全域，把着力点确定为城乡统筹，其城乡一体化实践的切入点首先选择了打破二元体制：

――改变城乡分割分治的体制机制，加快建立城乡机会平等和规则公平的制度保障，推进公共政策在城乡合理调控、市场机制在城乡有效作用，加速形成平等公平的城乡关系。

――强调协同联动，把城市和农村作为一个整体来规划建设，坚持以城带乡，以工促农，推进城乡经济结构和就业结构的共同优化升级，加速形成互动互促的城乡关系。

――依靠制度创新弥补财力不足，推动社会资源科学配置、社会事业均衡发展、社会利益合理分配，促进城乡居民各尽其能、各得其所，加速形成和谐共富的城乡关系。

三、基于生产要素理论的分析

从生产要素的角度看城市的发展，城市发展的本质是成为周边市场辐射地区各种生产要素集聚的洼地，其关键是能为生产要素的高效利用提供创新人才和创新环境。

从西部大开发背景和成都发展的起始点来看，成都首先不具备丰富的矿产资源，无法发展资源加工输出型产业；其次，成都不沿河靠海，无法发展港口经济；再次成都也不在东部地区，无法发展出口导向的加工贸易业。但是，成都的优势是作为区域性中心城市，在西南地区具有无可比拟的市场辐射能力以及历史积淀形成的独特的创新文化，这使得成都有可能成为区域内各种先进生产要素集聚的洼地。而启动成都要素循环集聚和积累的引爆点，即是成都以要素市场化为导向的改革。

成都模式的探索与实践

“三轴三阶梯”的成都城市化发展模式，不是一个抽象的理论框架，而是成都在科学发展观指导下，通过一系列发展战略、改革方案、政策措施支撑起来的发展体系，这一体系包括：

战略支点：创新型政府。具有创新精神的成都政府是“三轴三阶梯”的支点。成都政府把创新精神融入到跨越发展的雄心、政策设计的精心、政策实施的耐心中，推动了“三轴”的纵深发展，推进了“三阶梯”的逐步拓展。

战略格局：“四位一体”。“四位一体”是指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体发展。“三轴三阶梯”之所以能够协调互动，主要有赖于四位一体的发展格局。以投资体制改革、农村产权制度改革为代表的市场化改革，促进了城乡一体的社会主义市场经济体制的建立健全；以新型村级治理机制创新为亮点的基层民主政治建设，为城乡统筹发展提供了坚实的政治保障和原动力；扎实推进的社会事业的全面发展和机制创新，促进了城乡社会事业的均衡发展，推动了和谐社会建设；不断推进的文化建设，促进了城乡文明对接，也有助于成都在“全球定位”中更准确地进行聚焦。

――战略途径：“三个集中”。“三个集中”是指工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。通过“三个集中”，促进了新的要素组合，现代城市和现代农村和谐相融、传统文化和现代文明交相辉映的新型城乡形态在全域成都初步呈现。

――战略实施：“协同联动”。“协同联动”首先表现为政策协同，成都近年来研究制定的城乡一体化、区域一体化、经济结构调整、对外开放等政策是一个有机整体，相互配套，相互支撑；其次表现为政策实施环节的联动，成都各政务部门把政府的发展雄心内化为自觉行动，相互协作，相互补台。

在创新型政府以“三个集中”为途径、“四位一体”为支撑的“协同联动”下，成都“三轴三阶梯”模式的实践是丰富多彩、卓有成效的，具体可从以下五方面展开评述：

一、着力构建“三圈层”空间结构

三圈层是指成都的空间结构。成都城市空间由城中心向周边地域呈圈层状逐次推进，至上世纪90年代末形成中心城市（城市建成区）、近郊区（中心城周边城镇组团）、中远郊区三大圈层。为避免“摊大饼”式的城市空间发展模式，进入“全域统筹”阶段后，成都又进一步对各圈层的功能和地位重新界定，从而使城市在整体上由大城市带大郊区的形态转变为城乡统一协调的形态。

二、积极推进城乡一体化进程

成都在城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略的基础上，提出了坚持不懈地推进实现城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和管理体制“六个一体化”的目标。围绕这六个方面，成都开展了积极而富有成效的探索与实践。六个“一体化”不仅是实现城乡同发展、共繁荣的目标，也是其实现的具体路径。其中科学规划是基础，产业发展是支撑，城乡生产要素自由流动是关键，基础设施建设、公共服务城乡均衡化配置以及管理体制的建立是保障。

三、构建可持续发展的产业体系

西部大开发战略实施以来，特别是2003年以来，成都大力推进“三个集中”，加大重大产业化项目的推进和城市基础设施建设，加快工业化和城市化进程，产业结构不断优化，逐步形成了内在关联、良性互动的可持续发展产业体系。

目前，成都正在着力构建以现代服务业和总部经济为核心、以高新技术产业为先导、以现代制造业和现代农业为基础的现代产业体系，在产业结构升级改造中，逐步形成了城乡一体、梯度布局、三次产业协调发展的良好格局。

四、加大对外开放的广度与深度

改革开放后，成都不断通过“借船出海”、“筑巢引凤”等战略来实现对外开放，形成了以产业开放为内容、经济园区为载体、经济协作为手段的城市带动农村的全方位对外开放格局，实现了从封闭到开放的历史性跨越。

在国际航空方面，成都双流国际机场是中国中西部最大的航空枢纽，其客运吞吐量和货运吞吐量均位居全国第六位。

在国外政府驻蓉机构数量上，到目前为止，已有美国、德国、法国、韩国、泰国、新加坡等9个国家在成都设立领事机构。成都外国领事机构数量在内地仅次于上海和广州，在中西部地区城市中位居第一。

在投资环境营造方面，近年来成都不断加强综合环境建设，树立了强烈的开放意识，弥补了要素禀赋不足的缺憾，良好的投资发展环境越来越受到全球投资者的关注。截至2009年底，来成都投资的世界500强企业达139家，成为中国服务外包的主要目的地城市。2008年成都市跻身全球服务外包新兴城市50强（第37位），在排名上仅次于新加坡（第36位），聚集了 IBM 、EDS、W IPR O 、GEN PAC T 等众多世界知名发包商。

五、区域合作与发展

成都市先后与眉山、资阳、乐山、阿坝、凉山等市（州）分别签订了相关的区域合作框架协议，积极开展双边区域合作。其中，成都市与眉山市、资阳市地缘相邻，相互间的合作以共建工业园区为平台、以交通基础设施一体化建设为突破口，探索出一条加快区域合作发展的新模式。

作为成都经济区与成渝经济区的中心城市，成都在不断总结区域合作实践的基础上，积极主动地推进成都经济区及成渝经济区的区域合作朝实质性合作方向发展。

结论与建议

中国的城市化道路究竟应该怎样走？每个城市都在寻找着自己的答案。成功的道路会有很多条，本文研究提出的成都模式，是其中之一。西部大开发十年来，成都紧紧围绕“复合城市化、城乡一体化、要素市场化”的发展路径，从“全城谋划”到“全域统筹”再到“全球定位”，已经成为西部大开发中的引擎城市、内陆投资环境标杆城市、新型城市化道路的重要引领城市，在全国具有较强的示范效应和典型意义，既为成都经济社会发展提供了发展路径和发展动力，也为西部地区乃至全国实现跨越式发展提供了有益借鉴与参考，具体来说：

――坚持在实践中大胆探索。我国城市的跨越式发展，实质就是在短短的十几年内走完西方国家城市用百年时间分阶段走完的历程，既无先例可循，也不可任其自然。其成败，取决于城市主要决策者的战略视野和胸怀，取决于其不断探索的科学精神和锐意进取的政治勇气。

――坚持推进政府改革创新。具有创新精神的地方政府尤其是城市政府，可以通过持续创新实现生产要素的重新组合，把比较劣势转化为后发优势，从而形成一条独特的跨越式发展之路。

――坚持从实际出发抓主要矛盾。城乡二元分割是长期困扰我国经济社会发展的重大问题，只有首先解决二元体制问题，才能突破二元经济的藩篱。打破二元体制，关键是推动农村产权制度改革，为农民变市民提供原始资本和基本社会保障。实现城乡一体化，重点是推进城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务和管理体制“六个一体化”。

――坚持全球视角统筹内外开放。谋划城市发展，要高瞻远瞩，寻找自身在全球中的定位，也要脚踏实地，根据自身特点从“全城”到“全域”到“全球”走好每一个不可或缺的过程。为此，一定要切实推进人口城市化，根据承载能力进行城乡全域空间布局，以城市群为基本形态集聚、吸纳人口，既不排斥人口城市化，又避免人口向大城市中心过度集中。要进行差异化的产业选择，形成与当地要素禀赋、发展阶段、发展潜力相适应，能够持续支撑当地经济发展的产业格局。要积极融入经济全球化，在全球城市网络节点或者分支网络、次级节点中寻找自己的定位或者标杆，融入全球网或局域网。

建议在未来发展中，成都及各城市政府以发展民生经济为导向，进一步创造“富民、安居、宜业、御险”的政策与市场环境。

成都发展“三阶梯”

成都经济社会发展能力指数

西部大开发中的成都城市化模式

要素市场化和集聚推动的城市发展模型示意图

成都的五大国家级产业化基地

专家点评

◆罗伯特・蒙代尔

（课题组负责人、美国哥伦比亚大学教授、诺贝尔经济学奖获得者）

成都模式对中国中西部的发展是非常有意义的。成都面临着很多的竞争，其中包括西部其他城市的竞争，也包括沿海城市的竞争，但是现在随着中国经济的发展，这个中心正往西部转移，所以成都应该有这个机会。在总部城市的建设上，成都做得不错。在吸引外资方面成都和整个四川全省都是做得很不错的，很多国际大企业都在成都有投资，其中包括微软，迈克尔，NEC，丰田等等。成都在某一点必须要起先锋的作用，那就是把自己打造成为一个学习型的城市，随着科学技术的迅猛发展，大家需要一生学习，所以教育也是非常重要的。

◆厉以宁（课题组负责人、著名经济学家、北京大学教授）

西部大开发十年里，尤其是像成都这样的统筹城乡发展，为全国的城镇化提供了值得借鉴的经验，有利于降低对高增长的依赖性。成都的经验之一，是始终把农民利益放在第一位；第二是为进城农村人口提供稳定的就业；第三是所有的生活服务的设施都跟上。

成都要打造世界品牌城市这个问题，根据成都的条件，是够的。成都有悠久的历史文化遗产，有好的自然风貌，有现有的建设规模，这些都是蛮好的。成都的优势应该在两个方面，一是高新技术产业、信息产业，以高新技术产业作为一个基点，长远发展就站稳了；二是统筹城乡综合配套改革试验区，充分利用这个机遇，深入推进城乡一体化。

◆杜平（国家发改委培训中心主任）

西部这十年和东部发展速度的差距是在缩小，发展市场经济或者说发展开放经济的观念差距在大大缩小；西部的干部，包括西部政府的执政水平，和东部的差距也在缩小。成都就是其中一个很典型的范例。成都市政府执政水平、执政能力，应该说和东部的很多城市相比一点儿都不差，成都城市化建设水平和东部发达城市一点儿也不差。

成都这样的城市，能够持续发展，持续缩小和东部的差距，形成自身的城市化发展模式，其基本特点是：第一，工业化和城市化的互动，成都通过空间结构的调整、城市主业的界定，促进原有工业优势的发挥，工业化速度大大加快，带动了整个城市面貌的发展；第二，是城市发展和乡村发展的互补；第三，是把农村潜在的优势变成现实的优势，在盘活农村集体用地中通过优化整合农村的土地资源，提高土地使用率，所得收益和农民共享，反哺农业、农村、农民。过去，城市的发展往往走的是侵害农村发展利益的道路，成都在纠偏这个道路。我觉得这是一个好的方法。

◆蒲宇飞（课题组成员、国家信息中心综合部副主任、博士）

《西部大开发中的城市化道路――成都城市化模式案例研究》这个课题的提出，可以用四个“点”来做概括。首先一个是着力点，从过去的十年我们的国家区域发展总体战略的着力点来看是西部，西部大开发是重中之重。第二个是难点，西部大开发的难点是西部的农村。第三个是突破点，解决西部农村问题的突破点一定是城市化。第四个是亮点，西部城市化之中最大的亮点是成都，成都的城市化模式是西部大开发城市化道路之中的最大亮点。我们的研究逻辑就是从“总体战略侧重西部、西部的重点在农村、农村的出路在城市化、城市化的亮点就在成都”来进行的。我们用“三轴三阶梯”高度概括成都的特色、成都的亮点。