环境问题一直伴随着工业革命以来的经济发展。目前,全球气候变暖、生态环境恶化并制约着经济社会的持续发展,影响着人类赖以生存的环境基础。哥本哈根气候大会引起全球不同阶层不同地区的共同瞩目。令人失望的是,会议并未达成一致协议,尤其是西方发达国家的推诿行为,使得问题继续拖延。但也从另一方面说明环境问题在
排污权交易制度的理论基础和涵义
传统经济中环境政策以外部性为理论基础,以“庇古手段”为基本方法,通过实施征税、取消补贴和押金制度等方式,使全部环境污染的外部费用由制造污染的企业承担,这就是所谓的“庇古手段”。但这种手段增加了政府“寻租”的可能。现实证明,排污收费制度的缺陷已影响到政策的实施效果。因此,20世纪70年代后,发达国家的一些经济学家提出,按市场化的路径,通过排污权交易的制度安排来实现资源配置的“帕累托”最优。经济学家们的理由是,禁止污染同样会产生社会成本,制度设计的关键在于减少禁止污染的社会成本并实现相关资源的配置优化。
科斯定理是经济环境政策中排污权交易较为理想的理论基础。按照科斯定理,在环境容量产权不明晰的情况下,随着环境容量稀缺程度的提高和相对价格的上升,企业在环境容量的使用过程中会出现私人成本与社会成本之间的不一致,并导致环境外部不经济等问题的产生。在市场机制完善的情况下,只要明晰界定产权并加以保护,外部性问题所造成的效率损失就可以通过市场自身的谈判机制、价格机制和自由竞争机制解决。即通过自发形成一个排污权的交易市场,以弥补受害者的损失,并解决环境污染对于经济的负效应。由于市场作用,最终的损失会完全由排污者补偿(等于社会的边际损失)。因此,只要产权清晰,市场制度完善,污染问题就会自动解决,社会福利也会自动达到最优。
排污权交易制度是科斯定理在实践中的一种应用,是指政府在区域内进行污染控制时,将总量控制作为目标,不考虑单个企业实际的排放污染量,企业实际排放的污染量由其拥有的排污权所决定。当企业排放的污染物少于其所拥有的排污权时,剩余的排污权就可以通过排污权交易市场出售并获益,从而得到减少排污的激励。排污权交易制度的实质是通过市场机制将外部性问题内部化,将污染的治理和企业的收益联系起来,形成有效的激励―约束机制,通过激励作用使得有能力降低污染的企业发挥自己的比较优势,达到激励企业降低排污量的目的,并降低社会总的排污水平。
目前,许多资源性企业正在实施循环经济发展战略,企业之间进行排污权交易无疑会为企业和社会带来多方面的效率改进。排污权交易使各个市场主体获得充分自主权,企业可以根据自身情况决定生产方式和排污方式。污染治理成本高的企业会理性地选择购买排污权,而污染治理成本低的企业会选择对污染进行治理,使各企业自身效率得到最大发挥,从而有利于促进社会整体效用的提高。同时,污染治理技术提高,也可以提高社会生产效率,增加有效投资,带动社会就业,推动消费增加,拉动经济增长。可见,排污权交易符合循环经济的原则,对于社会经济可持续发展有着重要的意义,也有着重要的推广价值和应用前景。
排污权交易制度的实现困境
排污权的建立和实施需要一系列完善的制度相配套。没有制度的支持和配套,排污权交易的最终结果便可能与初衷相背。中国现行排污权交易的环境经济政策的基本原则是污染者负担,其本身受到许多现实条件约束,无论在具体执行过程中还是在企业排污方式选择中,都存在着许多矛盾和冲突。同时,排污权交易存在着地区环境污染隐形转嫁的可能,容易引发不符合科学发展的种种环境问题。综合考察,目前,排污权交易制度设计和实施中尚存在如下几方面的制约和现实困境。
第一,环境容量及其价值确定问题。排污总量是排污权交易的上限,任何交易都不能超越环境容量。基本环境容量不能明确确定,交易就无从谈起。所以排污权交易过程首先要确定环境容量并对环境容量进行科学的评价与测算。政府管理部门一般根据环境目标控制点的环境质量标准,结合污染物的性质和扩散模式,确定区域内的污染物允许排放量,即环境容量。但目前的测定方法在准确性和客观性上存在局限,不同方法之间的相容性较差。
第二,排污权的分配问题。排污权初始状态和配置是在科学确定排污总量的基础上,对环境容量这一公共资源的使用权的公正分配,排污权初始配置直接涉及到排污者在市场中的博弈行为选择和经济利益,并且影响到环境容量资源的配置效率。现有的配置方法主要有政府无偿分配方式和有偿分配方式。有偿分配方式一般在政府确定统一价格后在拍卖市场拍卖,通过市场竞争方式达到帕累托最优。但是也有集团操纵、企业对购买排污权的风险和使用量预期不确定性等问题。无偿分配是政府采取发放许可证的办法。如果政府的权力过大就可能影响排污权初始分配的公平,引发政府官员环保“寻租”行为等棘手问题。
第三,排污权交易信息平台和交易市场完善问题。排污权交易制度的目标在于激励企业减少排污,改进技术,最终实现可持续性成长。而实施的关键在于交易的建立和有效形成。但如果市场的交易成本过高,企业就会失去动力,所以就需要政府组织建立快捷并且信息能够充分交流的交易平台,以降低交易成本和交易的不确定性。
第四,相关法律制度支持的缺失问题。产权理论是排污权交易的理论基础。法律确认的排污权应该是单位和个人在正常的生产和生活过程中向环境排放必须和适量污染物的权利。按法律解释,是排污权拥有者可以依法占有、使用、收益和处分的权利。但我们不能就此把排污权片面地理解为向环境任意排放污染物或污染环境的权利。目前我国环境行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权,是从经济理性和收益最大化原则出发所设计的一种适时策略,只是一种行政性的个人权利,从法律上讲,并不具备可以自由转让或交易的性质。
排污权交易制度的“失灵”与两种“联盟”现象
排污权交易是一种市场化的制度设计,但如果没有相应完善的制度,便难以有效实现。在排污权交易中极有可能出现引发交易“市场失灵”的定价污染源联盟和掠夺性污染源联盟的现象。这两种联盟现象对于排污权的正常交易和实现有着重要的影响。通常,这两种联盟现象是企业之间隐形的约定或协商,监管者难以及时和准确界定判断,进而直接影响市场的正常运行。
定价污染源联盟试图操纵许可价格,以获得额外利益。市场中的污染企业之间可能“串谋”和联合起来,建立联盟,对于政府颁发的许可证以最低价格统一购入,进行统一的内部分配。这样关联企业就可以不通过竞价来争取许可证,企业的成本也就不会提高,许可证对于污染企业减少污染的激励效果就难以有效发挥。
掠夺性污染源联盟试图把许可市场作为手段,减弱他们在生产和销售市场上遇到的竞争。由于许可证数量的有限,投机的行为就有可能产生,许可证有可能成为行业或地区产生垄断的一种新方式。如一些大型企业依靠基金或者其他权利持有相应的许可证,并采取囤积行为,导致没有许可证的企业难以生产,其产品的市场份额下降,甚至退出该行业。持有许可证的企业则可以实现市场的排挤,成为市场中的胜出者。
在现实中,此类问题的治理会产生许多问题和困扰。如界定过严企业会失去活力,影响经济发展;反之,就会阻碍市场的正常运行,使排污权交易难以实现。根据不同的情境,设计出符合经济正常运行的规则与制度,让市场既保持良好竞争又有稳定的秩序,把排污权交易对于环境的改善作用真正发挥出来,让可持续发展成为企业最理性的选择,是排污权交易制度创新和实施中最为迫切的问题。
排污权交易制度完善的路径选择
目前,由于排污权交易制度在容量确定、排污权分配、信息平台和交易市场及法律支持制度的不完善等问题,所以应对于排污权路径选择进行深入思考和科学选择,以期完善。
建立和完善排污权交易制度,首先要准确测量环境的实际容量。排污权交易是以总量控制为出发点和归宿的。但实际上,环境容量的确定过程是极其复杂而艰巨的。政府相关环境行政部门和科研机构应克服困难,做大量具体、细致的前期基础理论方法创新和调研及准备工作。
其次,关联部门和企业应提供及时准确的信息。在排污权交易时,必须有大量有关价格、需求量和供给量、需求单位和供给单位等市场信息,信息收集和使用的程度高低将直接影响交易成本和交易成功率。政府和相关中介机构应准确及时地提供,发布有关排污权的完备信息。
再次,还必须完善排污权各种相关制度,使排污权交易有据可依。排污权交易利用市场机制来控制环境污染,确保受控点环境达到质量标准,并使污染物削减的总成本达到最小。因此政府应制订相应的法规,从法律上约束和促进排污权交易向经济有效和理性方向推进,使企业在良好的制度激励下实现经济理性和循环生产。
最后,在排污权交易过程中,应正确定位政府的角色。政府是整个排污权交易制度的推进者,应利用各种手段,保证各企业有秩序合理地进行生产和排污及排污权交易,使排污权交易顺利有效地实行。但政府如果行使权力不当就会直接导致非效率结果,所以应加强法律的监督,使政府依法行政、抑制行政权力的膨胀,促进排污权交易市场健康有序和充分竞争。
(作者单位:西北大学;全国社会保障基金理事会)
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