全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国
各位代表:
我受全国人大常委会委托,向大会报告工作,请予审议。
过去一年的主要工作
2009年是进
过去的一年,全国人大常委会全面贯彻党的十七大和十七届三中、四中全会精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,按照十一届全国人大二次会议精神,紧紧围绕党和国家工作大局依法行使职权,各项工作取得新进展。一年来,共审议22件法律和有关法律问题的决定草案,通过14件,作出2项决议,听取审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院14个工作报告,听取审议1个专题调研报告、1个跟踪检查报告,检查3部法律实施情况,办理代表议案518件,决定批准我国与外国缔结的条约、协定以及加入的国际公约7件,还决定和批准任免一批国家机关工作人员,为建设中国特色社会主义作出了新贡献。
一、坚持一手抓法律制定一手抓法律清理,在形成中国特色社会主义法律体系上迈出决定性步伐
去年是实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系目标的关键一年,我们在提高立法质量的前提下,坚持一手抓法律制定、一手抓法律清理,中国特色社会主义法律体系建设取得决定性进展。
(一)修改选举法,推进中国特色社会主义选举制度自我完善与发展。为贯彻落实党的十七大提出的逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表的要求,常委会把修改选举法作为立法工作的一个重点,及时启动修改工作。在认真梳理代表议案建议、充分调查研究、广泛听取意见的基础上，形成选举法修正案草案。10月份的常委会会议对草案进行初审，会后将草案在中国人大网全文公布，广泛征求人民群众和社会各界意见。12月份的常委会会议再次进行审议，并决定将草案提请本次大会审议。常委会组成人员普遍赞成这次选举法修改的指导思想和工作原则，认为一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表，并保证各地区、各民族、各方面都有适当数量人大代表的修改方案，符合党的十七大精神，符合我国经济社会发展实际，符合广大人民群众的意愿，能够更好地体现人人平等、地区平等和民族平等，有利于进一步扩大人民民主，保证人民当家作主。大家强调，修改选举法，推进中国特色社会主义选举制度的自我完善与发展，是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，是发展社会主义民主政治的必然要求。
选举法的修改是立法工作的一件大事，也是本次大会的一项重要议程。会前，我们已将选举法修正案草案送各位代表审阅，并组织研读讨论、听取意见，为大会审议做了必要准备。会议期间，常委会向大会作了说明。我们相信，经过全体代表的共同努力，一定能够把选举法修改好完善好。
（二）一批重要法律相继出台或提请审议。侵权责任法是一部关系广大人民群众切身利益的重要民事法律，九届时曾作为民法草案的一编进行初次审议。本届常委会又投入大量精力，对草案进行重大修改和多次审议。新制定的侵权责任法，坚持从我国国情和实际出发，对民法通则确立的相关基本制度作了细化、补充和完善，明确承担侵权责任的基本原则和责任方式，就广大人民群众普遍关注、各方面意见又比较一致的医疗损害、环境污染、产品缺陷、交通事故、动物损害等问题作出具体规定，对保护民事主体的合法权益，预防并制裁侵权行为，减少和化解社会矛盾，促进社会和谐稳定具有重要意义。
建立健全社会保险法律制度，是一件关系亿万群众切身利益的大事，方方面面都很关注。常委会高度重视社会保险法的制定工作，十届时根据代表提出的议案建议，积极督促国务院研究提出法律草案。本届常委会在充分调查研究、向社会广泛征求意见、认真总结实践经验的基础上，对草案进行了多次审议和重大修改。一是将养老、医疗、工伤、失业、生育等五个险种分章作出具体规定。二是确立基本养老保险关系转移接续制度，提高基本养老保险基金统筹层次。三是明确规定国家逐步建立和完善新型农村社会养老保险制度，并对新型农村合作医疗制度作出原则规定。四是完善用人单位和参保人员对社会保险的监督，强化各级人大常委会对社会保险基金收支、管理和投资运营情况的监督职权，督促有关方面真正管住用好社会保险基金。
常委会正在审议的行政强制法草案，确定了行政强制必须遵循的原则，明确了行政强制的设定权限、实施主体和相关程序，要求设定行政强制必须经过事先论证并对实施情况定期进行评估，既对行政强制行为进行规范、制约和监督，避免和防止权力的滥用，又赋予行政机关必要的强制手段，保障行政机关依法履行职责。
国家赔偿法律制度直接涉及公权力的行使和公民合法权益的维护。根据人大代表和社会各界反映的突出问题，国家赔偿法修正案草案主要从畅通赔偿请求渠道、完善赔偿办理程序、明确赔偿范围和举证责任、保障赔偿费用支付等方面去完善法律规定。
村民委员会组织法颁布实施20多年来，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治取得长足发展，得到广大农民衷心拥护。同时也要看到，随着我国经济社会深入发展和广大农民政治热情日益提高，应当不断推进中国特色社会主义村民自治制度的自我完善与发展。村民委员会组织法修订草案，主要从完善村委会选举和罢免程序，健全村民会议、村民代表会议和村民小组会议等民主议事制度，强化村务监督、民主评议等方面进行修改补充。
正在审议的这几件法律草案涉及面广，社会影响大，法律关系复杂，为慎重起见，我们还要继续听取人大代表、社会各界特别是基层群众的意见，抓紧修改完善，争取尽快颁布实施。
常委会还制定了农村土地承包经营纠纷调解仲裁法、国防动员法、人民武装警察法、驻外外交人员法、海岛保护法，修改了常委会议事规则、邮政法、统计法、著作权法，作出了关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定等。
（三）法律清理工作取得重大阶段性成果。集中开展法律清理工作，是确保2010年形成中国特色社会主义法律体系的重要举措，是保证法律体系科学统一和谐的内在要求，也是本届常委会立法工作的一个重点。按照常委会工作部署，从2008年下半年开始，各专门委员会和常委会工作机构以及国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等有关方面，对现有法律进行全面梳理。从清理情况看，有的法律已明显不适应经济社会发展需要，有的法律规定之间不尽一致或不够衔接，有的法律因配套法规的缺失影响有效实施。针对这些问题，常委会经过认真研究、反复论证，进行了分类处理。一是作出关于废止部分法律的决定，废止公安派出所组织条例、城市街道办事处组织条例等8件法律和有关法律问题的决定。二是作出关于修改部分法律的决定，一揽子对59件法律的141个条文作出修改，并对清理中明确需要修改的其他法律，补充列入立法规划和年度计划，抓紧进行修改。三是督促国务院和有关方面抓紧法律配套法规的制定工作，并明确今后在确定立法项目、起草法律草案的同时，要拟定配套法规，争取与法律同步实施。
二、坚持围绕中心突出重点，在推动中央重大决策部署贯彻落实上取得积极成效
面对国际金融危机严重冲击，党中央审时度势、从容应对，实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，全面实施并不断丰富完善应对国际金融危机冲击的一揽子计划和政策措施。常委会坚持围绕中心、突出重点，把推动中央重大决策部署贯彻落实作为人大监督工作的重中之重，依法行使监督职权，综合运用多种监督形式，督促和支持“一府两院”按照各自工作报告提出的目标任务做好工作，确保全年经济社会发展任务的顺利完成。
（一）着力加强对经济工作的监督。保持经济平稳较快发展是去年经济工作的首要任务。在经济发展遇到严重困难的特殊情况下，进一步加强人大对经济工作的监督尤为重要。去年的每次常委会会议都安排听取审议国务院有关工作报告，常委会组织专题调研和有关专门委员会进行调研活动也都紧扣这个主题。
考虑到中央政府公共投资计划不仅数额大、涉及面广，而且实施时间紧、工作任务重，为保证这一投资计划的有效实施，常委会根据代表建议，选择保障性住房建设、教育卫生等民生工程、技术改造和科技创新、农田水利建设等4个题目，开展为期近3个月的专题调研，并在10月份的常委会会议上，同时安排听取审议国务院专项工作报告和常委会专题调研报告。专题调研组对各地区各部门认真实施中央政府公共投资计划取得的成效给予充分肯定，同时针对存在的一些项目前期工作不扎实、配套资金不够落实、地方债务风险、进展不平衡以及个别地方滥铺摊子等突出问题，通过座谈会、交换意见等方式，及时与地方政府和国务院有关部门沟通，并将形成的初步调研报告送国务院，推动有关方面研究改进工作、完善政策措施。10月份的常委会会议，我们请国务院有关部门负责同志到会直接听取意见。审议中常委会组成人员指出，发挥投资拉动作用，要坚持立足当前、着眼长远、科学规划、量力而行，严格把握投资导向，优化投资结构，落实配套资金，规范管理程序，加强投资监管，防止重复建设，真正把钱用在刀刃上。会后，我们还把常委会组成人员和列席会议同志提出的意见建议整理成《审议意见》，连同专题调研报告一并送国务院研究处理，并要求在今年4月底前将研究处理情况向全国人大常委会作出书面报告。这里需要强调的是，这次专题调研和审议专项工作报告是在中央政府公共投资计划实施过程中进行的，是常委会加大监督工作力度、提高监督工作水平的一次有益尝试，不仅增强了人大监督工作时效，而且丰富了人大监督工作方式。今后要进一步总结经验，不断加以完善。
常委会高度重视提高经济增长的质量和效益，推动结构调整和产业升级。除按惯例听取审议2009年上半年国民经济和社会发展计划执行情况报告外，还专门安排听取审议国务院关于转变发展方式、调整经济结构情况的报告和促进中小企业发展情况的报告。常委会组成人员认为，在全国上下共同努力下，2009年经济增长呈逐季上升之势，经济企稳回升势头逐步增强，总体经济发展情况好于预期，这充分说明中央关于应对国际金融危机冲击的一系列决策部署和政策措施是完全正确的，是及时有效的。大家指出，我国经济发展遇到的较大困难，既是国际金融危机冲击的结果，也反映出我国发展方式总体粗放、结构不合理的问题，国际金融危机冲击使调整任务变得更加紧迫。大家强调，要正确处理保增长与调结构的关系，正确处理解决当前困难与实现长远发展的关系，使经济回升建立在结构优化升级的基础上，使应对国际金融危机冲击过程成为增强发展可持续性的过程。一要大力开展以节能降耗、发展循环经济为核心的企业技术改造。二要加强技术创新，加快高端产品研发，实现产业和产品的升级。三要积极发展以绿色经济、低碳经济为重点的新兴产业，培育新的经济增长点。
加强对财政预算的监督，一直是常委会监督工作的重要内容。去年6月份的常委会会议听取审议了2008年中央决算报告和审计工作报告，审查批准了2008年中央决算，并对2009年前5个月的预算执行情况进行审议。大家指出，1至5月份，全国财政收入同比下降较多，财政收支矛盾突出，完成全年预算任务相当艰巨。对此，国务院及其有关部门应当高度重视，采取更加有效措施加以解决。一要认真落实结构性减税政策，支持企业发展，依法加强税收征管，努力扭转财政收入持续下降的局面。同时要防止收“过头税”，防止增加企业不合理负担。二要提高财政资金使用效益，严格把握投资和政策导向，确保重点项目和重点支出。同时要牢固树立过紧日子的思想，坚持量力而行、勤俭办一切事业，反对铺张浪费，力戒滥铺摊子，不要做表面文章。三要积极推进财税体制改革，建立健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，规范财政转移支付制度，抓紧建立县级政府基本财力保障机制。同时要严格执行法律法规和财经纪律，加大对重点财政收支领域的监管力度，规范预算编制与执行，防范财政风险。
（二）着力加强对解决民生问题的监督。保障和改善民生是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是发展经济的最终目的。人大代表和常委会组成人员对此高度关注。去年常委会听取审议的“一府两院”11个专项工作报告，有6个直接涉及老百姓关注的民生问题，全年安排的3项执法检查，全部与民生问题息息相关。
为推动就业和社会保障事业全面协调可持续发展，我们通过多种形式加强跟踪监督。一是在4月份听取审议国务院关于农村社会保障体系建设情况报告的基础上，委员长会议决定由农业与农村委员会开展跟踪检查，并在12月份的常委会会议上听取审议了跟踪检查报告。二是在2008年对劳动合同法开展执法检查的基础上，去年又听取审议国务院关于职业教育改革与发展、促进就业和再就业工作情况等报告。三是针对国际金融危机背景下出现的新情况新问题，在2004年执法检查的基础上，去年对工会法的实施情况开展新一轮检查。常委会组成人员充分肯定这些方面工作取得的积极进展，同时提出不少意见和建议。一要增加财政对农村社保的投入，建立稳定的农村社保筹资机制，按照统筹兼顾原则不断完善农村社保体系，努力实现新型农村社会养老保险的全覆盖，尽快解决农民工基本养老保险关系转移接续和失地农民社会保障问题。二要认真实施更加积极的就业政策，千方百计扩大就业和促进再就业，重点做好高校毕业生、农民工和困难群众就业再就业工作，进一步加强职业技能培训工作，建立健全职业教育经费保障机制，逐步实行中等职业教育免费。三要充分发挥工会在维护职工合法权益、稳定劳动关系中的作用，加快建立职工参与的工资协商机制、工资正常增长机制和支付保障机制等。
去年6月，常委会专门安排听取审议国务院关于四川汶川特大地震灾后恢复重建工作情况的报告。常委会组成人员对前一阶段恢复重建工作给予充分肯定，对下一阶段工作安排表示赞同。大家强调，要坚持民生优先，立足灾区实际，着眼长远发展，确保质量效益，完善规划政策，扎实推进恢复重建工作。要着力解决灾区城乡居民尤其是特困群众住房建设问题，进一步加强学校、医疗卫生机构等公共设施以及交通、水利等基础设施的恢复重建，尽快把灾区建设成为人民安居乐业、社会和谐繁荣的美好新家园。
食品安全事关人民群众身体健康和生命安全，人大代表和社会各界广泛关注。常委会高度重视这项工作，去年2月份审议通过食品安全法后，当年就在全国范围开展执法检查，督促有关部门抓紧制定、清理和完善配套法规，尽快制定和修改食品安全标准，建立食品安全风险监测和风险评估机制，进一步完善监管体制，加强食品安全监管能力建设，实现全程监管、科学监管，着力改善食品安全状况。我们还开展畜牧法执法检查，提出加强动物疫病防控，防止畜牧产品价格大起大落，开展对“瘦肉精”和磺胺类药物添加使用的集中整治，支持畜牧养殖无害化处理和资源化利用等重要建议。
为促进司法公正、维护社会公平正义，常委会每年都选择人民群众普遍关注的突出问题作为侧重点，加强对最高人民法院和最高人民检察院工作的监督。针对民事案件“执行难”、国家机关工作人员渎职侵权犯罪等问题，去年常委会听取审议了最高人民法院关于加强民事执行工作、维护法制权威和司法公正情况的报告，最高人民检察院关于加强渎职侵权检察工作、促进依法行政和公正司法情况的报告。全国人大常委会组成人员对最高人民法院、最高人民检察院自觉接受人大监督、有效清理执行积案、努力提高执法水平予以积极评价，同时希望各级法院和检察院要坚持司法为民，提高队伍素质，加强制度建设，规范司法行为，进一步加大民事执行和查办渎职侵权犯罪案件的力度，确保当事人合法权益得到维护，确保违法犯罪行为依法受到追究。
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