加快普及学前教育需要落实政府责任

■对话人物

□北京师范大学教授庞丽娟

□本报记者练玉春 

从事基础教育政策、教师发展与政策研究。出版著作14本,在国内外发表论文160余篇。获第八届中国图书奖,教育部第一批“跨世纪优秀人才”,“首批新世纪百千万人才工程”国家级人选。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(公开征求意见稿)在提出未来10年普及学前教育的目标的同时,特别提出要“明确政府责任”。政府责任如何明确?政府责任落实如何推动我国学前教育的普及?就此问题,本报记者专访了我国学前教育专家、北京师范大学庞丽娟教授。

普及学前教育意义重大,大势所趋

记者:社会公众比较熟悉的教育概念是“普及九年义务教育”,如今“普及学前教育”概念的提出,是怎样一个背景?

庞丽娟:学前教育是人生发展的奠基性教育,是基础教育的基础、终身教育的开端,是国民教育体系的重要组成部分,其对于促进个体在早期的全面健康发展,巩固和提高九年义务教育质量与效益,全面提升国民素质,促进教育和社会公平,建设人力资源强国具有重要价值和意义。

同时,国际经验表明,科学的学前教育是一种重要的社会干预手段,能有效改善处境不利儿童的教育和发展环境,提高学业完成率、就业率和成婚率,减少特殊教育需求,降低犯罪率,通过保障教育的起点公平而打破贫困的代际循环,促进社会公平,对国家社会、政治和经济发展具有长期而巨大的影响。正因此,近年来,无论发达国家,还是巴西、墨西哥、印度等发展中人口大国,都纷纷把发展和普及学前教育作为国家教育基础投资和未来人力资源开发的重点,积极实施普惠性的学前教育国家行动。

记者:那么,我国目前学前教育的普及情况是怎样的呢?

庞丽娟:我国学前教育事业,由于“九五”和“十五”近十年发展迟滞,甚至滑坡,尽管近三年来经过政府与社会多方面的共同努力走出低谷,呈现恢复性回升的态势,但其发展仍与经济、社会和教育发展很不相适应,远远不能满足需求。

据统计,2007年全国学前三年毛入园率仅为44.6%,2008年47.3%,2009年也只有50.86%,是我国各级教育中普及率最低的,远低于发达国家水平,同时落后于世界平均水平、周边及经济发展水平相当的国家和地区。在九个人口大国中也位于巴西(69%,2003年)和墨西哥(106%,2006年)之后。

更为严重的是,我国城乡学前教育发展差距明显:2007年全国城镇学前三年毛入园率为55.6%,农村只有35.6%,两者相差20个百分点。学前教育已成为我国整个教育体系的“短板”。

日益热切的社会需求和相对滞后的学前教育发展状况,构成近几年越益突出的入园矛盾,社会各方面对“入园难”、“入园贵”问题反映强烈。因此,当前国务院正在组织制定并公开征求意见的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》,明确提出到2020年基本普及学前教育的发展战略目标,是非常必要的,是学前教育事业发展的现实需要,是大势所趋。

明确和落实政府主导责任:实现基本普及学前教育的关键

记者:既然是大势所趋,如何加快学前教育的普及程度就是一个根本问题。对于这个问题的回答,目前的共识就是要各级政府在这个过程中起到积极的主导作用。

庞丽娟:是的。我认为,实现基本普及学前教育目标的难点正在于加快普及进程。而要破解这一难点,最重要的是要进一步明确和落实政府责任,充分发挥政府的主导作用,进一步强化中央和地方各级政府责任,研究制定积极的政策措施,采取有效的实际行动。

大力发展学前教育事业是现代公共服务型政府的重要职责。加之我国广大的中西部、农村地区,贫困、落后,经济生产力发展水平薄弱,无力自身发展、普及学前教育,也不可能依靠市场来普及和发展学前教育。同时,这些地区还存在着大量的城乡贫困家庭儿童、低收入家庭儿童、流动儿童、留守儿童等各类弱势群体。而对这些弱势群体而言,接受学前教育的机会也不可能依赖市场来实现。

因此,要加快普及学前教育,加大学前公共教育资源,为广大中西部、农村儿童提供普惠的、基本的学前教育服务,无疑必须政府发挥主导作用,由政府主导学前教育事业发展。中国学前教育的普及和公平,只能也必须依靠政府主导予以保障。

落实政府责任的关键:规划、投入、师资和保障公平

记者:作为长期关注学前教育和参与教育政策制定的专家,您认为各级政府目前要加快普及学前教育,面临着怎样的难题,应如何应对?

庞丽娟:可以说,政府主导责任长期不明确、不落实,是我国学前教育事业发展的制约瓶颈。由于一些地区政府对学前教育性质和作用的认识不明确,对学前教育缺乏高位、有效的规划,财政投入过低,教师身份、编制和待遇问题长期得不到解决。有的甚至简单盲目将幼儿园推向市场,减少或停止投入,导致普惠性的尤其是具有较高质量的普惠性学前教育资源越来越少,“入园难”和“入园贵”矛盾日益凸显。

政府的主导职责应该是多方面的,包括制定发展规划,加大财政投入,完善管理体制,加强管理和督导,加强教师队伍建设,优化和公平化资源配置等。规划、投入、师资和保障公平等环节,尤为关键。

记者:您能不能具体细化一下您对于各级政府责任的设定和建议?

庞丽娟:具体来说,比较理想的状态是,中央和各级政府可以从以下几点来落实。其一,中央和地方各级政府将发展和普及学前教育纳入经济社会发展和教育事业发展的总体规划,纳入城镇和新农村建设规划,制定科学适宜的学前教育事业发展规划,各级政府应明确阶段目标和进程,坚持统一规划,分区推进,统筹城乡和区域发展。

其二,要切实加大学前教育财政投入,努力扩大普惠性学前教育资源。当前我国学前教育财政性投入仅占教育财政性投入的1.2%左右,远低于世界平均水平,也低于巴西(8%,2003年)等发展中人口大国。我国应在国家财政性教育预算中单项列支学前教育事业经费;明确并逐步提高学前教育投入的比例,确立并逐步实现学前教育经费占GDP比例的0.4%,学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的比例7%。在中央、省、市、县等各级财政中设立学前教育发展专项经费;建立对贫困、边远、民族地区等学前教育发展的专项支持与转移支付制度。

其三,也是特别要抓紧研究建立以政府投入为主、社会广泛参与多渠道投入和家长合理付费分担教育成本的投入体制,建立学前教育健康、可持续的发展机制。当然,城乡应实行不同的发展路径与机制:农村学前教育还是应以政府财政投入为主,建立起以公共财政为主体的学前教育投入保障机制。

记者:那么师资问题如何解决?

庞丽娟:加强学前教育师资建设是必须的。首先,要明确和妥善解决幼儿教师的身份、编制问题,依法落实我国幼儿教师应有的教师地位和待遇,使之享有和中小学教师同等的法律身份、地位和待遇,以增强幼儿教师职业的吸引力和队伍稳定性。同时,要高度重视和加大对幼儿教师的培养培训力度,建立健全幼儿教师的在职培训制度和职称晋升制度,切实保障幼儿教师的培训权利。

记者:规划纲要对中西部农村和少数民族地区学前教育有特别的要求,您对此有什么建议?

庞丽娟:从区域来说,中西部、农村贫困地区学前教育发展最为薄弱,据调研,迄今我国中西部农村尚有近40%的乡镇没有正规的中心幼儿园。要实现基本普及学前教育的战略目标,重点和难点在中西部、农村地区,必须使农村学前教育发展实现突破。为此,国家需要研究制定加快中西部、农村地区发展和普及学前教育的政策措施,重点支持中西部农村地区和少数民族地区普及学前教育。有必要设立“国家中西部农村乡镇中心幼儿园建设工程”,由中央财政设立专项资金,以财政投入、政府办园、公办教师为主,大力推进中西部农村乡镇中心幼儿园建设,争取在每个乡镇办好一所公办中心幼儿园,同时充分发挥其辐射、示范作用,引领和带动农村学前教育的整体发展。

对这些地区,国家需要首先予以重点支持,抓紧建立对城乡困难弱势群体接受学前教育的扶助机制。以加快中西部、农村地区学前教育普及和对城乡贫困、弱势群体提供多形式的资助为重点,推进我国学前教育的发展与普及。