论国有资本经营预算制度的建立与完善

编者按 温家宝总理在今年的《政府工作报告》中提出,要完善国有资本经营预算制度。今年5月1日是《中华人民共和国企业国有资产法》实施一周年，该法第6章对建立国有资本预算问题专门做了具体规定,这就意味着国有资本经营预算制度已经在全国范围内普遍开始实施。但从该

建立和完善国有资本经营预算制度,对建立和完善公共财政体系,增强政府宏观调控能力,推进国有经济布局和结构调整,建立与社会主义市场经济相适应的国有企业收入分配制度具有重要意义

有利于政府财政体制改革和公共财政体系的建立与完善。长期以来,我国对国有资本经营收支没有单独编列预算和管理,而是与经常性预算收支混在一起。在当前政府财政体制改革以建立公共财政体系为目标的背景下,政府作为国有资产所有者,必须建立起独立于公共预算之外的国有资本预算,全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债,以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行,促进政府职能转换与政企分开和政资分开。

有利于深化国有资产管理体制改革。自十四届三中全会明确提出要加强企业中的国有资产管理以来,我国国有资产管理体制改革经历了从“国家所有、分级管理”到“国家所有、分级行使出资人职责”的演变,并初步构建了权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。在此基础上,为进一步完善国有资产管理体制和制度,切实实现国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责,党的十七大特别强调要加快建设国有资本经营预算制度。

有利于国有资产出资人制度的建立和完善。我国的国有企业最初实行“统收统支”,这就造成了“政企不分”、“政资不分”。而国有企业的出资人职能由不同部门分割行使,没有形成真正的国有资产出资人制度,造成出资人不到位。名义上相关部门都负责,实际上没有责任主体,形不成“问责”制度,使政企不分现象难以解决。

有利于维护国有资产所有者权益。随着我国经济体制改革的不断深入与政府职能的转变,国家逐渐将国有资产经营权交由企业行使,但由于统一的监督约束机制尚未完全建立,在一些企业中出现了“所有者缺位”现象。为了正确、全面体现依据国有资产所有权而形成的政府分配活动,保证国有资本所有者权益不受侵蚀,有必要通过建立国有资本经营预算,对资产收益和产权变动等经营活动进行规范。

有利于加快调整国有经济布局与结构。国有资本存量结构不合理一直是搞活国有经济的症结所在。国有经济比重过大,国有资产布局分散、战线过长在很大程度上造成了国有企业竞争力不高、经济效益低下、专业化水平低等状况。国有经济的战略性调整需要借助于国有资本经营预算,对现有国有经济按照产业结构高度化和企业规模经济化的要求进行统筹规划,保证重点。

有利于保证国有资本再投资的资金来源。建立国有资本经营预算,集中管理国有资本运营和国有资本收益,有助于从预算制度方面,将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离,促进政府职能转换与政企分开。同时,公共财政预算与国有资本预算分开,还有利于政府对公共产品和公共服务的提供。

总的来看,中央和地方在探索建立国有资本经营预算制度过程中,取得了一些经验和进展,但也存在不少问题,主要表现在预算编报主体、利润收缴(范围、比例)、分配、使用和监督等方面

一是关于国有资本经营预算相关部门的协调。在《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台前,有的地方是财政部门将国有资本经营预算作为公共预算的一部分来编制,有的地方则由国资部门单独编制。将国有资本经营预算作为公共预算的一部分由财政部门来编制是沿袭过去的做法,很容易引起两种预算的混淆,从而引起政府公共管理职能和国有出资人职能的混淆,地方政府为追求经济高速增长,往往会挪用公共预算资金弥补地方国有资本经营预算赤字,这就助长了目前普遍存在的地方政府不重视提供公共产品,而将更多资金用于经营性国有资产投资的现象。由国资委单独编制国有资本经营预算,虽能避免上述问题,但又会出现监督等方面的问题。因此,如何确定预算编报主体,在一段时间内曾成为有关建立国有资本经营预算制度争论最激烈的一个问题。

《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《中华人民共和国企业国有资产法》强调了财政部门在编制预算方面的主导地位,但又为国资委独立编制国有资本经营预算留有余地。国资委草拟的《中央企业国有资本经营预算管理暂行办法》和《中央企业国有资本经营预算执行监督检查暂行规定》,表明了国资委方面对编制、管理国有资本经营预算的基本意见。可以说,如何协调好国有资本经营预算相关部门之间的关系,设计出一套较为完善的国有资本经营预算管理制度,仍是亟待解决的根本问题。

二是国有资本经营预算的范围。我国的经营性国有资产分布范围广泛,但目前国有资本经营预算试行范围仅限于国资委管理的中央企业和地方国资委管理的地方国有企业,金融类国有企业、事业单位的经营性国有资产尚未纳入试行范围。因此有必要进一步拓宽国有资本经营预算管理范围。此外,《中华人民共和国企业国有资产法》规定,国有资本经营预算的收入范围包括国家出资企业分得的利润、国有资产转让收入、从国家出资企业取得的清算收入和其他国有资本收入。从各地试行实践看,在法律出台前,地方国有资本经营预算收入的主要来源是国有资产或国有股权转让收入,真正由国家出资分得上缴利润很少,而国家出资企业清算时,由于要支付很高的清算成本,也根本不会有清算利润。因此亟须解决资本经营预算的收入来源问题。

三是利润的收缴。关于利润收缴方式和比例目前存在一些不同意见。从地方实践看,各地对本地国有企业的利润收缴方式和比例各不相同。根据《收益收取办法》,中央企业利润收缴采取了分类一刀切的方式。这种方式虽考虑了行业间的差距,但仍无法根据企业实际情况确定利润上缴和留存比例。实际上,按照公司财务理论,公司股利政策应由公司董事会来确定。因此,无视公司未来发展战略的实际需要,对利润上缴和留存比例做出硬性规定,将对国有企业持续健康发展造成不利影响。

四是收入的分配和使用。当前关于国有资本经营预算收入的分配和使用也存在一定争议,主要是关于国有资本经营预算收入,是在国有资本经营预算范围内循环使用还是在更为广泛的政府预算(包括公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算)范围内分配和使用的问题。《中华人民共和国企业国有资产法》规定国有资本经营预算支出包括资本性支出(也就是形成再投资)、费用性支出(主要用于支付改革成本)和其他支出,必要时可部分用于社会保障等项支出。也就是说,该法律支持将国有资本经营预算收入主要用于国有资本经营的范围内使用。只有在必要时才对社会保障预算缺口进行调剂,而对是否能用于公共预算缺口的调剂并未做出规定。

五是预算的执行和监管。目前,人们对于国有资本经营预算的执行和监督问题还存在某种程度的疑问,主要问题在于国有企业执行国有资本经营预算的力度、由谁来履行监督职能以及是否能够切实履行好监督职能。国资委已草拟了《中央企业国有资本经营预算执行监督检查暂行规定》,希望对国有资本经营预算的监管负起责任。国有企业在执行国有资本经营预算方面,确实可能会出现软约束问题,如何对国有资本经营预算的执行进行有效监管,是国资委等相关部门必须面对的一个问题。

完善国有资本预算制度,需要处理好国有资本经营预算与公共预算的关系,进一步完善国有资本经营预算管理体系,完善国有资产出资人制度、改善国有资本经营预算制度环境

1、处理好国有资本经营预算与公共预算的关系。理论界目前主要有两种意见:一是把国有资本经营预算作为公共预算的组成部分;二是把国有资本经营预算与公共预算分开,使二者平行起来,统一纳入政府总预算。笔者主张第二种做法,因为如果把国有资本经营预算作为公共预算的组成部分,就难以区分政府作为社会公共管理职能和国有资产出资人职能之间的界限,也很难避免经营性国有资本投资挤占本应用于提供公共产品和服务的公共财政支出的情况。

2、完善国有资本经营预算管理体系。首先是完善国有资本经营预算制度体系。当前,我国虽初步建立了国有资本经营预算制度,但还没有构建出完善的国有资本经营预算管理制度和流程体系。建议人大尽快完成对《预算法》的修订,明确财政部、国资委等相关部门在管理国有资本经营预算过程中的权责,形成财政部主管并汇总编制政府总预算、国资委独立编制和执行国有资本经营预算、人大常委会对国有资本经营预算进行监督的制度架构。其次是建立与完善国有资本投资的利润收缴制度。凡是赢利性的国有资产投资都必须向国家上缴利润;有国家投资的混合所有制企业,国家要像其他股东一样平等参与利润分配;国有独资企业则要根据企业发展需要,将利润在国家和企业之间进行合理分配。最后是健全国有资本投资利润的分配和使用制度。该利润除用于国有资本经营所需的各项费用,应根据国家产业政策和发挥国有经济控制力的需要进行再投资。

3、完善国有资产出资人制度。一是处理好分级履行出资人职责与加强统一管理的关系。在由各级政府分级履行国有资产出资人职责的管理体制下,为确保国家对全部国有资产的最终所有权,必须加强中央政府对国有资产的统一管理。但这只应限定在法律和政策层面,而不是具体的经营管理。二是从根本上改变国家对国有投资企业的管理方式。将过去直接管企业经营转变为管投资、管股权。出资机构要对有国有投资企业实行分类管理,即按照国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业,以出资人的身份在公司治理中发挥不同的作用,同时要对分布在不同领域里的国有投资实行分类管理。三是建立一整套国有企业业绩评价指标体系。应尽量完善国有资产委托代理关系的契约,建立一套科学、便于操作的委托代理指标体系,以减少“道德风险”和“逆向选择”。四是建立国有资产经营代理人和国有企业经营状况的考核体系。五是建立完善的监督激励体系,克服委托代理关系中的非效率现象。

4、改善国有资本经营预算制度环境。首先要加快推进国有企业股份制改革,优化股权结构。这有利于国有出资人根据股利政策、按照国有股比例获得相应红利,也就不会产生一些人担心的因分红比例一事一议或一对一谈判造成的效率低下等问题。其次要规范国有资产经营管理公司运作。国资委可以设立若干个国有资产经营管理公司,并使这些经营管理公司成为真正的投资主体。通过建立资产经营管理公司,构成国有资产出资机构――国有资产经营管理公司――被投资企业的三层次国有资产监管体系。最后要实现国有经济与非公有制经济的融合发展。当前,国有经济和非公有制经济正从各自独立发展转向优势互补和统一协调发展,这将是我国基本经济制度向更高层次的发展与飞跃。

(作者单位:国家行政学院经济学部，中国再保险集团公司博士后工作站；图片制作：孟元新)

延伸阅读

国有资本经营预算,是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算,是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算制度,就是指国家对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理的一项制度。建立国有资本经营预算制度,对于深化国有企业改革、规范国家与国有企业分配关系、增强政府宏观调控能力具有十分重要的意义。

1993年,中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出建立政府公共预算和国有资产经营预算。2003年,中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次提出建立国有资本经营预算制度。

2007年9月,国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号),标志我国开始正式建立国有资本经营预算制度。根据该文件精神,中央本级国有资本经营预算从2007年起试行,地方试行国有资本经营预算的时间、范围和步骤由各省(区、市)及计划单列市人民政府决定。

在对地方试行国有资本经营预算实践的基础上,国务院国资委于2009年9月草拟了《中央企业国有资本经营预算管理暂行办法》和《中央企业国有资本经营预算执行监督检查暂行规定》,这是国资委按照《企业国有资产法》的规定履行“干干净净”出资人职责的重要一步,对于国有企业战略重组和大型国有企业,特别是中央企业母公司的公司制改革具有巨大的推动作用。

但在今年的两会上,有政协委员提出,《预算法》作为计划经济向市场经济转轨时期的产物,至今已13年没有修订,明显不再适应经济社会发展的需要。2007年和2009年出台的两个针对国资经营预算管理的意见和法规,从实践效果看,都表现出预算管理主体不明确、立法范围狭窄、信息披露不够导致监管不足、多政府部门担任出资人导致“政资不分、政企不分”等情况。因此,亟须建立和完善国有资本经营预算管理制度,重点应放在扩大国有资本经营预算管理的立法管理范围、提高上缴收益比例等方面。

财政部网站近日发布的政务信息或许可以看作对上述建议的部分答复,这篇题为《国有资本经营预算编制情况》的政务信息中介绍道:“下一步,财政部将会同有关部门在总结近年编制中央国有资本经营预算试点经验的基础上,进一步加大工作力度,不断完善相关制度,推进国有资本经营预算编制工作迈上新台阶。一是研究扩大中央国有资本经营预算试点范围。中央国有资本经营预算收支范围目前仅限于在国资委监管中央企业、中国烟草总公司和中国邮政集团公司试行。金融企业和铁路、交通、教育、文化、科技、农业等部门所属中央企业均未纳入中央国有资本经营预算试行范围。下一步将在理顺部门关系的前提下,进一步研究扩大试点范围。二是完善国有资本收益收取政策。针对目前国有资本收益收取比例过低,不利于遏制央企盲目投资和国企结构调整的状况,适当提高国有资本收益的收取比例。三是推动地方国有资本经营预算试点工作,做好汇总编制全国国有资本经营预算准备工作。”