为广大市民和劳动阶层提供经济上可承受的住房,德国称之为社会福利住房,相当于我们常说的廉租房。19世纪末,德国出台的《合作社法》至今仍然是合作社方式建房的重要法律依据之一。
第二次世界大战使德国大量住房毁于战火。在联邦德国,由于采取了多种途径鼓励社会福利用房建设,到上世纪70年代以后,住房紧张
联邦德国一般是采取政府资助,由个人、非营利性住宅公司或自治团体,例如住房建设合作社等具体投资建设的方式建造社会福利房,另外,联邦德国也对自有产权房子建设提供资助,使社会福利用房的建设从一开始就显现多种多样的形式。
指导德国建设社会福利住房的重要法律是在50年代先后出台的第一部和第二部《福利住房建设法》。尤其是第二部《福利住房建设法》,经过多次修改完善,至今仍然是社会福利住房建设的重要法律依据。该法律规定,德国联邦、联邦州地方政府有义务采取措施,为广大普通大众建设从面积到设施恰当的住房。
德国联邦、联邦州和地方根据这项法律的规定,对建设社会福利住房的投资人,无论是个人、社会团体还是企业进行资助。一般做法是,联邦和联邦州按照一定的比例共同通过住房政策性银行,向住房建设投资者提供无息住房建设贷款。该贷款偿还期可以达30至35年。作为回报,住房投资者有义务按照国家的要求,向低收入家庭提供廉价租用房。一般来说,房租标准由国家指导,不能超过房子实际成本的正常费用要求。对于房屋出租者因低于市场价出租住房而造成的损失,国家按相应规定给予补偿。还贷期结束后,约束解除,房屋所有人可以按市场价格出租出售房子。
按照规定,只有收入低于一定标准的家庭才有权力搬进社会福利住房。为此,国家每年要公布一个专门的收入水平参考标准。对于家庭收入核算还要考虑家庭成员数量,是否有特殊情况,例如是否有孕妇、老人和残疾人以及领取社会福利等情况。经核算符合要求后,政府为其出具证明,这样福利用房的出租人就可以接收申请者入住。由于各地住房情况不同,平均收入情况也有差异,所以,各地允许在国家规定的标准上下浮动。入住家庭收入发生变化时,也没有必要搬出福利房,但要按照规定补交房租。
国家在资助建设社会福利住房的同时,为了调动人们各方面建房积极性,自50年代起,对于私人兴建和购置自有产权住房也通过贷款减免给予相应的资助。这项规定一方面是为了帮助收入处于中上等的居民实现拥有一套自己住房的梦想,另一方面也使德国住房总量增加且多样化。
从实践来看,国家不直接建设社会福利房,而是用政策优惠换取私人住房投资者在一定时间段内服务于国家的社会福利房政策有诸多好处。因为,在德国的决策者看来,长远来看,住房市场仍主要应由市场来决定。政府对于市场的干预应是有限制的,只是在住房紧张阶段才能采取的必要调节措施。如果无限期地约束住房建设者从事公益行为,限制投资者赢利,必然导致投资者对福利住房投资热情下降。而如果不吸收社会资源,仅靠国家是无力解决社会住房紧张状况的。
实施促进社会福利住房建设政策以来,到1960年,400万套新建设住房有60%是在这种公共资金资助下建设的。从1950年到1990年,共建设1900万套住房,其中有750万套是采取这种方式建设的。
2006年,德国修改了《基本法》相关内容,社会福利住房事务已经不归属于联邦政府管辖,社会福利住房的相关法律仅由各联邦州负责。从2006年开始的过渡时期内,联邦政府仍将在2012年前每年从联邦财政中向联邦州转移支付5.18亿欧元,用于联邦州实施福利住房措施。
实际上,德国自1988年起就逐渐开始废除福利住房建设中的相关优惠政策。1987年德国约有390万套福利住房,而在2001年的住房统计中只有180万套福利住房。而这个速度目前正以每年减少近十万套的速度下降。柏林在2006年统计时,虽然东部地区社会福利住房仍为24%,但西部地区仅有9%的住房是社会福利住房。2002年柏林政府委托一个专家组评估,专家认为,柏林的住房超出正常需要10万间,所以将来出现住房紧张的可能性不大。据此,柏林政府制定了退出机制,对相关受影响的住房所有者给予补偿并中止新的建设社会福利住房项目。德国在社会福利房兴盛时期约有三分之一的住房具有社会福利住房的性质,但目前这个比例约在10%左右。但由于经济危机造成各地财政困难,各地政府纷纷出让社会福利住房。例如,东部的德累斯顿的福利住房通过私有化,全部出售给外国企业。
由于多年的建房促进政策,德国房子总数上升,住房市场价格与社会福利用房的价格差距越来越小,因此一些地方因此放开对租用相关福利房限制,让其随行就市,这样,一些所谓社会福利住房也就名存实亡。专家指出,虽然社会福利住房价格可能会稍有上涨,但不会引起社会不良反应,因为德国通过其他政策,仍然在保证低收入家庭维持其正常的居住条件。
解决低收入家庭住房问题不可能靠一招一式的政策。德国在上世纪70年代出台法了《租房者保护法》,对于稳定房价,解决低收入者住房困难发挥了积极作用。例如这一法律规定,房屋出租者不能随意提高房价,不能向承租人威胁提价,房价要在规定的指导价格上下浮动,提高房价需要书面说明理由和承租人同意等。
在德国的住房福利制度中的另一项重要措施是实行了住房补贴金制度。这是一个根据住房人(租或者住自有产权房)收入、住房面积和房租因素决定的补助项目。符合标准的人可以从国家得到一定的现金补助。该项制度自1965年开始实施以来,大量低收入家庭从中获益。以住房现金补助方式给予低收入家庭之补助的好处是,领取补助的家庭不必要一定在社会福利房范围租便宜的住房,可以租用正常水平的住房,使其有更大的选房机会,这样也可避免了出现穷人扎堆居住的情况。(本报柏林6月22日电)
题图:西方发达国家由政府补贴，按照城市人口比例建造公益性住房租赁给中低收入家庭，公益住宅区的学校、商店和诊所等配套设施也比较齐全。图为瑞士日内瓦的一栋公益性住宅楼。本报记者刘军摄
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