过去我们实行的是计划经济，政府作为经济活动的管理中心，几乎包揽了所有的经济活动，可以说一切都是由政府管的，政府无所不管，经济活动是“官本位”的。现在按照市场经济的要求，政府基本上要退出经济管理活动，因而当然就要重新调整政府的职能。从市场经济的内在要求来看，调整政府的职能，主要有以下三个方面的内容。
这里所讲的政府要退出生产经营领域，实际上是指政府必须退出计划经济时代所囊括的大部分经济活动领域。也就是说，政府应该从包括生产经营领域在内的经济活动中彻底退出去。首先就生产经营活动来讲，历史和现实实践都充分证明，政府是不可能管理好生产经营活动的，生产经营活动实际上是企业自身在利益机制的作用下对极为复杂的包含生产、技术等关系在内的经济利益关系的选择。对于主要从事社会管理职能的政府人士来说，无论是在专业知识、专业经验、专业素质等方面，还是在利益约束和责任约束等方面，都是不可能管理好生产经营活动的。尤其是政府参与生产经营活动的管理，其结果就是等于政府既是裁判员，又是运动员。本来政府是维系社会生产经营秩序的，相当于裁判，但结果政府也来搞经营活动，因而又作为运动员而存在，最后的结果是政府变成了既是社会经济秩序的裁判，同时也是经济活动的运动员，这种状况只能导致整个经济秩序非常混乱。
政府不仅不能参与生产经营活动，而且也必须从大部分经济活动中退出来，否则，就会引起严重的社会经济动荡。我们国家改革开放以后出现的几次较大的经济秩序混乱的问题，我觉得都应该是政府最后负主要责任，包括改革开放之后两次大的泡沫经济的形成，即海南岛和北海的房地产热。可以说，这两次泡沫经济的形成，完全是某些政府机构在背后运作的结果。因此，看来政府必须真正退出包括生产经营活动在内的经济领域。
大家可以想一想，１９９３年和１９９４年为什么我们的金融秩序很混乱，那时候谁能有力量把货币秩序搞混乱？就是因为某些政府机构或者政府某些机构中的负责人，不按经济规律办事，甚至搞腐败，因为任何经济主体都没有这种力量，所以那个时候通货膨胀很严重。我当时提出了个说法，说中国根本不是通货膨胀，而是通货腐败，因为通货领域的腐败很严重了，所以最后的结果才是货币秩序那么混乱。如果不是政府的话，谁能把货币秩序搞到那么混乱？一般的老百姓是不可能的，就是因为政府既参与生产经营活动，又来搞社会经济活动的管理。所以，政府必须从经济领域中退出来。
从我国现在的状况来看，政府似乎已经开始从包括生产经营在内的经济活动中退出来了，但实际上并没有很大改进，只不过是不像过去那样，大量地直接管理企业了而已，整天忙活的仍然还是经济活动方面的事。我曾经参加了一个经济论坛，在论坛的发言中，我发现我们政府机构讲的都是有关地方政府怎么招商，地方政府怎么搞经济的问题。如果从地方政府想尽快改变本地经济的落后局面的角度来说，这样讲似乎是有些道理的，但是我发现外国的参会者对此有异议，认为这样讲并没有多大意思，因为这些事情不应该是政府干的。
正因为我们的政府直接参与经济活动，所以政府都很忙，从省长到县长都很忙。因为省长还要告诉企业，你们应该把企业效益搞上来，那能不忙吗？那肯定是忙的。政府忙的结果，是自己该干的事却没有干好。因此，我老觉得我们的政府实际上是忙得有点错位了，因而产生了无用功。总之，政府应该退出包括生产经营在内的许多经济活动，这是政府调整职能的第一个内容。
从市场经济的内在要求和社会管理日益非政府化的角度来看，审批已经不再是政府的功能，因而政府必须要从审批制度中解放出来。也就是说，政府之所以要从审批活动中彻底退出来，主要是因为在以市场经济为基础的现代化社会管理条件下，政府的主要功能是维系规则，监督别人执行规则，而且这种规则还不能由政府来亲自制定。从严格意义上来讲，政府并不是制定规则的主体，即政府不能制定规则，只能监督别人执行规则。但是我们现在对此问题的认识极为模糊，我们一旦决定要制定某种规则，就将此任务交给某个政府，由某个政府部门制定出一套规则来，其结果肯定是这种规则偏向和有利于制定规则的部门的本部门利益。这实际上是国家利益部门化。按照现代法学理论，制定规则是公众自身的事情，民众决定规则是现代民主社会的最基本内容。对于政府来说，其功能仅仅是监督人们执行公众所制定的规则，政府不能再搞审批制了。
审批制在我国的存在有其体制基础和认识基础。所谓体制基础，就是计划经济。因为在计划经济条件下，政府要管理整个经济活动，当然就要有审批制。所谓认识基础，就是认为政府比市场经济英明。很显然，审批制的体制基础已经开始消亡了，因为我们要从计划经济转向市场经济了。至于审批制的认识基础，本来就根本不存在，因为政府并不比市场经济英明，政府英明论是不对的。从实际情况看，政府审批并不能保证被审批的事情具有科学性。例如，就投资项目审批来说，因为政府官员受知识水平的限制，受生产经营经验的限制，受时间及精力的限制，受工作效率的限制，受内在素质的限制，实际上被政府审批的项目并不一定都能成功，审批保证不了投资的成功性，而且花费的成本极高，最终是大量的投资项目失误。
尤其应该指出的是，在我们推行市场经济的过程中，审批制已与市场经济发生了尖锐的矛盾。矛盾的主要表现形式，就是腐败的大量产生。我们国家之所以现在存在这么多的腐败现象，基本上都是因为政府具有审批权。如果说审批制在计划经济条件下主要是表现为经济缺乏活力和社会财富大量消费的话，那么审批制在市场经济条件下则必然是引发腐败。可以说，审批制是腐败的温床。如果政府官员没有审批权，那么任何一个商人也就不会去找他们了，因为他们的权力的含金量，对于那些投机商人来说太低了，因而就不会发生权钱交易。正是因为有审批权，政府官员的权力才值钱，才会有权钱交易。从胡长清到成克杰，我看基本上都是依靠审批权搞腐败的。
因此可以说，政府的审批权是造就腐败的基础。因为某一个官员若把这个项目或资源批给谁，谁就会发大财，因而当然就要有人搞钱权交易。商人是以赚钱为目的，一个人官当得再大，商人与他也没有多大关系，而只有当他手中的权力能够使商人赚钱的时候，商人才会与为官者有关系。道理很简单，就商人来说，他看中的是当官者手中的那些能与他进行权钱交易的权力。为什么商人要求官并给官送礼，就是因为官员手中有审批权力，可以审批某种能赚大钱的资源或项目，如果在审批中将能赚大钱的资源或者项目给了一个人，这个人就会发大财。虽然这个人可能给官员送了几十万，但他却赚了几千万，行贿者的交易成本是很低的，但交易成果却是很高的。
因此，审批制必须要彻底改革。不过，现在出现了一种有趣的现象，就是有些并不想通过审批制而搞钱权交易的人，也还对审批制比较留恋。既然审批制必须取消，为什么现在有的人还留恋审批制？原因是审批成了惯性，因而虽然明确提出了不审批了，但有人还说应由政府批一下吧，不批能行吗？似乎政府不审批心里不踏实。可见，中国的审批制度太强大了，因而应加大改革力度。
审批制改革的核心是取消审批制度，政府主要是以监督规则的实施为职责。我看最近张维迎先生到处批评审批制，结果触动了一些人的利益，有人说你们北大的经费不就是政府审批的吗？但是审批制的严重危害是谁也不能不承认的，政府的审批制度导致了大量的腐败是有目共睹的。海关最近所发生的问题也都是出在审批制度上，如果那些腐败者没有那么大的审批权，恐怕就不会出现这么大的问题。所以，应该改革审批制度，由过去的审批制转向主要是对规则的维系和监督。
我们前面讲过，上层建筑实际上包括两个组成部分：一个组成部分就是法律和政府机构及司法机构，另外一个组成部分就是我们所讲的教育、文化、艺术、媒体等等。现在看来，上层建筑的后一个部分虽然从其所反映的思想上讲是属于上层建筑的，但是其运行形式则是采取产业化方式，因而并不是完整意义上的上层建筑。因此，政府应该从文化、教育、卫生、媒体等领域的经营中退出来。
也就是说，文化、教育、媒体等领域统统要产业化了。在经营上已与政府不存在经营关系了，所以政府要统统地退出来。文化、教育、媒体等方面的活动虽然就其所反映的思想来说，是属于上层建筑的，但是其经营活动就根本不属于上层建筑，而是要产业化了。所以政府应该从上层建筑中的有关职能和权力中退出来，最后使教育、文化、媒体等走向产业化。我看媒体产业化最近发展甚快，要不了三五年，恐怕目前这种非产业化的状况就会得到很大的改变。
上述就是我们所谈的按照市场经济要求改革政府体制的一个内容，即转变政府职能。从现在来看，政府转变职能就是上述这三个内容：一是退出生产经营活动；二是改革审批制度；三是调整上层建筑的某些功能。我们只有按照上述这三个方面去做，最后才能使政府体制适合于市场经济，从而从根本上调整政府与市场经济的关系。
（摘自《市场经济前沿问题——现代经济运行方式》，中国发展出版社2001年7月版，定价：32.00元。社址：北京赵登禹路金果胡同8号，邮编：100035）
