清朝长期实行闭关政策，以“天朝上国”自居，视外国、异族为“藩属”或“外夷”，同外国向无正常的外交往来，只有藩属国的定期朝贡。因此，清廷也就一直没有一个专门的外交机构，只有礼部和理藩院，分掌着有关朝贡事务。
第一次鸦片战争期间，清廷与英国发生了前所未有的交涉，性质已与朝贡截然不同，只好委派临时性的钦差大臣负责办理。中英《南京条约》签订后，清廷被迫开放上海、福州、厦门、宁波和广州为通商口岸，才设立了一个名为“五口通商大臣”的官职，先后由两广总督和两江总督兼任，以负责通商交涉事宜。清廷的这一做法，一方面承认了它同西方各国已不是藩属关系，非礼部和理藩院所能管辖；另一方面则仍旧不肯放弃“人臣无外交”的传统观念，把同西方国家的交涉视为临时性举措。
咸丰十年（一八六〇年）八月，英法联军兵临城下，咸丰帝仓皇北逃，临行前授其弟恭亲王奕訢为“钦差便宜行事全权大臣”，留京督办“和局”。奕訢与以往的钦差大臣不同，他一受命就在圆明园附近的善缘庵设立公所，与联军交涉。入城谈判时，又先后在法源寺、嘉兴寺等处办公，建立临时外事机构。不仅如此，协助他办理“和局”的有大学士桂祥、户部左侍郎文祥、总管内务府大臣宝鋆、顺天府尹董恂、统兵大臣胜保等一批文武大员。在长达数月的对外交涉中，他们或奔走联络、随同交涉，或撰稿具文、缮写文件，各司其职。在京城无主的情况下，这些人聚拢于奕訢周围，一个专门负责外交事务的机构已具雏型。
九月十一、十二日，奕訢分别与英国公使额尔金、法国公使葛罗在礼部大堂交换了《天津条约》文本，并签订了续增条款——《北京条约》。
“和局”成功，清廷的对外交涉可谓告一段落。然而事实远非如此，条约虽已订换，更多的涉外事务又纷至沓来，诸如赔款割地、公使驻京、建立海关、新辟通商口岸、实施新税法、招募华工出国、教士入内地传教等，皆在条约规定之列，势在必行。另外，西方列强对原来那种只与地方督抚打交道，而不能与清廷直接交涉的方式早有不满，因此在第二次鸦片战争中，额尔金曾特别强调公使驻京这一要求，一再表示要与中国建立“正式的外交关系”。因此，清廷设立一个正式的外交机构已是大势所趋。
咸丰十年十二月一日（一八六一年一月十一日），奕訢等奏请设立总理各国事务衙门（简称“总理衙门”或“总署”），并建议其机构“一切均仿军机处办理”，“以王大臣领之”，派军机大臣兼管。身在热河的咸丰帝很快批准了这一奏折，但朱批谕旨却比原奏多了“通商”二字，称“京师设立总理各国通商事务衙门，着即派恭亲王奕訢、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理，并着礼部颁给钦命总理各国通商事务关防”。在咸丰看来，洋人唯利是图，外交即是通商。对此，奕訢等颇感疑虑，再次上奏，强调通商事宜在上海、天津已分别有南北洋大臣驻扎专理，总理衙门在京不便遥控；更重要的是洋人会以为此衙门专为通商而设，不办理其他外交事务，可能再找麻烦，因此，请求省去“通商”二字。咸丰帝朱批“依议”。于是，清廷的第一个外交机构——总理各国事务衙门名正言顺地设立了。
在总理衙门的选址问题上，清廷又颇费了一番脑筋。开始，奕訢等人曾打算在礼部大堂设立办公之所，但考虑到大堂是考论国家大典的地方，地位崇高，若在此接待“夷人”，则有碍国家体面，也会影响礼部的正常工作；若选在地位较低的礼部司堂，又担心会引起列强的不满。最后，才决定将衙门设在崇文门内东堂子胡同。奕訢等在给咸丰帝的《奏总理衙门未尽事宜拟章程十条》奏折说道：“此次总理衙门，义取简易，查东堂子胡同旧有铁钱局公所，分设大堂、满汉司堂、科房等处，尽足敷用，无容（庸）另构。惟大门尚系住宅旧式，外国人往来接见，若不改成衙门体制，恐不足壮观，且启轻视。拟仅将大门酌加改修，其余则稍加整理，不必全行改修。”
当时，清廷各类衙门的规模都比较庞大，一般拥有房屋百间至数百间。总理衙门之所以因陋就简，一方面反映了清廷还存在着“夷卑我尊”的心理；另一方面，他们只不过是把设立总理衙门当做权宜之计，待“军务肃清，外国事务较简，即行裁撤，仍归军机处办理，以符旧制”。然而，外国事务非但未简，反而日趋增多，清廷裁撤的初衷自然也就无法实现了。特别是后来随着洋务运动的发展，总理衙门的职权不断扩大，不仅办理外交、通商事务，而且凡与洋务有关之事，如铁路、电报、学校、关税等，无不在其管辖之内，故有“洋务内阁”之称。它与军机处虽无明显的对等关系，但实际上军机处只管对内事务，总理衙门则统管涉外事件。
总理衙门的设立，受到了列强的普遍欢迎，英国公使魏妥玛闻之“甚为欣悦”，认为这是西方“数十年求之不得”之事；法国公使布尔布隆更称赞这是“中外各国永敦睦好之最妙良法”。在列强看来，总理衙门一定会成为他们对清廷施加影响和控制的有效工具，然而，后来的情况却让他们颇感失望。随着清廷倡导的洋务运动的开展，他们甚至发出这样的抱怨，说中国过去“很弱，我们在各口岸可以为所欲为，但总理衙门最近的政策使我们认为，其中多数大臣已深信，中国现在强得足以恢复早先那种骄傲自大的作风”，声称“必须使狡猾的中国人安分守己”。总理衙门“体制不崇，职责不专，遇事拖延”，早已无法满足列强的需要了。
（摘自《中国皇帝与洋人》，时事出版社2002年2月版，定价：32.80元。社址：北京市海淀区万寿寺甲2号，邮编：100081）
 |
