作者：姚东旻 苏代钰（中央财经大学中国财政发展协同创新中心）

　　从全球范围看，现代金融体系的形成和发展与财政的关系密不可分。然而，主流财政理论和货币理论都未能对两者之间联系进行深入研究。而我国特殊的财政—金融制度，对市场货币流通体系形成了强有力的影响。这就导致现有的财政及货币理论已无法解释和指导我国央行与财政之间对于广义货币调控的深层次互动，亟须创造基于中国经济实践、具有中国特色的货币调控理论。

　　财政—金融制度的中国特色

　　第一，党对金融工作的集中统一领导，有助于加强财政政策与货币政策的协同配合。这是我国区别于西方发达国家的显著标志之一，也是我国做好财政政策和货币政策协调配合的关键制度保障。我国始终坚持党的领导，不断探索金融支持经济社会发展的正确道路，较少受其他短期政治目标的影响和干扰。在加强金融政策的顶层设计方面，通过组建中央金融委员会，形成了中央金融委员会决策部署、各执行机构协同配合抓好金融政策落实的工作格局。在强化金融系统的中央事权方面，通过组建中央金融工作委员会，实现了对金融机构党组织和干部的统一领导。此外，通过在央行设置货币政策委员会，我国在制定货币政策、预估货币政策效果时，必须充分考虑财政政策反应，避免财政政策与货币政策的错位和冲突，进而使财政政策与货币政策形成合力。

　　第二，主要国有金融企业把握货币政策传导的关键环节。货币政策工具通过金融市场的中介作用最终影响社会投资和消费。对我国而言，不管是在资产规模上，还是在金融交易的关键环节上，国有金融企业都是金融系统中的主体。就间接融资而言，主导银行业市场的八家银行均为中央金融企业或由中央金融企业控股。就直接融资而言，截至2021年7月，我国共有140家证券公司，其中102家为国有资本控股。同时，我国金融基础设施中的企业提供商也以国有金融企业为主。

　　第三，财政部和地方财政部门履行对国有金融企业的出资人职责，是国有金融资本“财权”归属的关键特征，也是我国财政部门从政策传导机制层面影响货币政策的重要制度保障。国有金融资本由全民所有，国务院代表国家行使国有金融资本所有权，国务院和地方政府分别授权财政部和地方各级财政部门履行国有金融资本出资人职责。该职责宏观上包括指导机构改革、优化资本布局以及完善监督体系；微观上，需要在坚持市场化原则的前提下突出“股东”形象，具体包括强化公司管理、把关重大事项审核以及企业人事任免等。中央银行的货币政策工具，通过改变商业银行等金融机构的准备金、融资成本，进而影响其交易行为，但在财政部和地方财政部门代表国家行使对国有金融企业的股东权利的制度安排下，财政部门作为股东，从法理上可直接影响金融企业的具体经营交易，从而影响和调控货币流通。

　　第四，国库集中收付制度赋予财政收支影响货币流通的能力。我国国库单一账户开设于央行，独立于货币流通体系，账户内的资金具有非流通性质，不纳入货币统计口径，能够发挥集中存放纳入政府预算管理的财政资金作用，具有“集中”功能。同时，政府财政部门将财政资金存放至国库单一账户形成国库财政存款后，该账户对财政资金实行集中收支结算模式，从制度上实现了财政资金与货币流通体系的“隔离”。具有“隔离”功能的国库集中收付制度，使得政府财政部门可通过财政收支活动和国库现金管理活动，实现财政资金流入或流出货币流通体系，以此达到货币调控的效果。

　　主流货币理论缺乏解释力

　　主流货币理论将中央银行视为一国货币流通的唯一调控主体，忽视了政府财政部门对货币流通的实际调控作用。主流货币理论对货币创造的认知，经历了从货币中介论到货币乘数论再到货币信用论的演变，但其对货币创造途径的探讨仍拘泥于银行系统（包括中央银行和商业银行）内部，理论探讨的范畴也局限于中央银行与商业银行之间的地位及分工区别，以及商业银行是否为货币创造的主体。这种对财政部门调控作用的忽视，导致主流货币理论在财政政策与货币政策的关系问题探讨上缺乏应有的解释力。一方面，财政部门通过财政收支活动形成了实质性的货币调控功能。我国财政部门在其依法组织财政收入、安排财政支出活动的过程中，形成了财政资金在国库集中收付体系与市场货币流通体系之间的资金流动，进而在客观上具备了调控货币流通的功能。另一方面，纸币、硬币（辅币）和数字货币的发行职能无论是由中央银行执行还是由政府财政部门执行，都属于典型的国家信用，都完全以国家主权与政府财政信用为基础，目标是满足全社会交易便利与财富保全的共同需要。这就体现了财政满足社会共同需要的根本目标。

　　就我国而言，现代金融体系的形成和发展与政府财政之间的关系密不可分，在我国特殊的财政—金融制度安排下，政府财政部门能够对货币供给产生实质性影响。在银行信用货币制度下，广义货币的创造主要取决于商业银行。我国由财政部和地方财政部门履行国有金融资本出资人职责的制度安排，使得政府财政部门在法理上拥有了对商业银行进行信贷指引的前提条件，这与西方国家由私人资本主导的商业银行系统、政府财政部门业务指导乏力的局面形成了鲜明对比。此外，政府债券对于广义货币供应量的影响效应是非常显著的，西方国家金融市场中常常出现的募集不足或失败的情况，在我国的制度设计中很难发生。我国由财政部门出资和管理的国有金融企业与负责承销政府债券的一级交易商高度重叠，意味着当财政部门按计划发行政府债券筹资时，若存在因经济较为低迷难以发行成功的风险，财政部门可通过履行国有金融资本出资人的职责影响国有金融企业行为，使得具有一级交易商身份的国有金融企业购买、承销政府债券，由此保障政府债券的顺利发行。

　　基于央行—财政“双主体”的货币调控

　　在社会主义市场经济实践中，我国形成了一套有别于西方发达国家的财政—金融制度安排，使得财政对市场货币流通体系具有实质的影响力和调控力。黄达教授在其财政信贷综合平衡论中，阐述了政府财政部门收支影响货币流通的观点，是我国学界在计划经济转向市场经济初期的重要理论探索。但伴随中国特有的财政—金融制度的形成，亟须构建并完善与现有制度基础相匹配的货币调控理论。而央行—财政“双主体”货币调控理论，正是基于我国特殊的制度基础并遵循新市场财政学的研究范式，探索政府财政部门对广义货币流通的调控能力及其形成机理，并从理论和实践层面研究这一货币调控框架体系下财政与银行的关系问题。可以说，这一理论是对计划经济转型期财政收支影响现实流通货币的财政信贷综合平衡理论的再发展，不仅符合现代金融体系与财政密不可分的历史发展规律，也顺应了当前宏观调控政策重视财政的货币效应与金融的财政效应的现实要求。李俊生等人的研究也表明，政府的财政活动具有货币效应。在2000—2018年间的市场货币流通体系中，大约有44.31%的货币流通规模受政府财政部门影响，且该比例仍处于增长态势。关于政府债务的货币效应与作用渠道研究显示，2015—2020年间，货币市场中最高有25.31%的信贷规模受地方政府债券全流程的影响。