作者：杨朝霞（北京林业大学生态文明研究院副院长、生态法研究中心主任、教授、博士研究生导师）；林禹秋（北京林业大学生态文明建设与管理博士后）

　　国家公园是自然之瑰宝、人类之福祉。我国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。国家公园既不同于重在保护的自然保护区，也不同于重在利用的旅游风景区，它是国家为保护一个或多个典型生态系统的完整性和原真性，同时为公众从事生态旅游、科学研究、自然教育、休憩娱乐等亲近自然的活动提供机会和场所而划定的需要特殊管理的自然区域。实行国家公园体制，是自然保护地建设从自发走向自觉、从分散走向体系的智慧之举，是填补我国保护大面积自然生态系统结构性缺漏的必然选择。

　　自2013年党的十八届三中全会《决定》正式提出“建立国家公园体制”、2015年13部委联合印发《建立国家公园体制试点方案》以来，我国的国家公园建设取得了重大进展，生态保护成效显著，大熊猫、东北虎豹、藏羚羊等旗舰物种种群数量得以恢复，生物多样性稳定增加，生态功能持续向好。例如，大熊猫野外种群数量从20世纪80年代的约1100只增长到目前的近1900只。根据国务院2022年批复的《国家公园空间布局方案》，我国已规划布局49个国家公园候选区（包含正式设立的首批5个国家公园），总面积约110万平方公里，到2035年全部建成，中国国家公园保护面积的总体规模将位居全球第一。2024年9月，十四届全国人大常委会第十一次会议首次审议了国家公园法草案（以下简称“一审稿”）。同年12月，十四届全国人大常委会第十三次会议对国家公园法草案进行二次审议（以下简称“二审稿”）。草案不仅采用了“自上而下”与“自下而上”相结合的国家公园设立模式，而且特别注重保护和发展的统筹兼顾和对策措施的因地因时制宜，摒弃了“一刀切”思维，是第三代环境法的最新代表性成果。

　　准确界定国家公园的概念

　　如何准确界定国家公园的概念，清晰厘定其与自然保护区、自然公园等其他自然保护地类型的关系，是在法治轨道上高质量推进国家公园建设必须解决的理论基础和前提问题。

　　一是构成和功能不同。在我国的自然保护地体系中，国家公园处于主体地位，在维护国家生态安全关键区域中居首要地位，在保护最珍贵、最重要生物多样性集中分布区中居主导地位，可以说在构成和功能上远比自然保护区、自然公园复杂、多样。根据《国家公园设立规范》的规定和环境、资源、生态“一体三用”或“一体三面”论的原理，国家公园是具有突出生态服务功能（保护生物多样性、涵养水源等），同时兼有重要资源功能（野生动植物资源丰富）和独特环境功能（自然景观罕见）的特殊区域。与此相对应，自然保护区、自然公园则是主要拥有其中一种典型功能的特殊区域。例如，根据《自然保护区条例》第10条规定，自然保护区是只需具有重要生态服务功能（有代表性的自然生态系统）、资源供给功能（珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区域）、环境景观功能（有特殊意义的自然遗迹）中的一种典型功能的特殊区域，可根据保护对象的不同分为生态系统保护区、生物物种保护区和自然遗迹保护区等不同类型。其次，根据《风景名胜区条例》《森林公园管理办法》等规定，自然公园则是具有显著景观资源功能的特殊自然区域，如风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水利风景区等。

　　二是尺度和地位不同。国家公园具有生态重要性、面积广阔性、国家代表性、全民公益性等典型特征，在规模上远比自然保护区、自然公园要大，在地位上也比自然保护区、自然公园要高。根据《国家公园设立规范》的规定，国家公园的准入条件有两个：一个是国家代表性。要求拟设立的国家公园是具有国家代表意义的自然生态系统，或者具有中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区，且同时具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域。具体可分为生态系统代表性（如生态系统类型为中国特有，具有稀缺性）、生物物种代表性（如至少具有一种伞护种或者旗舰种）、自然景观独特性（具有中国乃至世界罕见的自然景观和自然遗迹）等三个方面的要求。另一个是生态重要性。要求拟设立的国家公园的生态区位极为重要，能够维持大面积自然生态系统结构和大尺度生态过程的完整状态，地带性生物多样性极为富集，大部分区域保持原始自然风貌，或者虽轻微受损但经修复可恢复自然状态的区域，生态服务功能显著。具体可分为生态系统完整性（自然生态系统的组成要素和生态过程完整）、生态系统原真性（生态系统与生态过程大部分保持自然特征和进展演替状态）、面积规模大型性（可确保大尺度生态过程完整）等三个方面的要求。相比而言，自然保护区和自然公园的准入条件要低很多。例如，三江源国家公园就是地球第三极青藏高原高寒生态系统大尺度保护的典范，它不仅是全球生物多样性热点地区，也是我国重要的生态安全屏障，保护面积达19.07万平方公里，实现了对长江、黄河、澜沧江源头的整体保护。

　　在法律设计上，应该说“二审稿”第2条关于国家公园的概念并未全面、精准揭示国家公园的本质特征，不足以清晰界分其与自然保护区、自然公园等其他自然保护地类型的区别。为此，建议将第2条进一步修改细化。

　　进一步完善国家公园法草案

　　除了基本概念的清晰界定外，建议国家公园法草案重点在以下几方面作进一步完善：

　　一是原则性地规定国家公园的候选门槛和退出机制。符合什么条件才能设立为国家公园，是高质量推进国家公园建设要解决的首要问题。对此，世界自然保护联盟（IUCN）曾先后于1969年和1971年两次对国家公园的设立条件与属性特征提出了具体建议，如存在未受人为开发或居住而改变的生态系统空间，该处的生物、地貌与栖息地等均具特殊科学性、教育性及游憩吸引力，面积不少于1000公顷等。建议借鉴国际经验，对国家公园标准体系和技术规范的主要内容和基本要求作出纲领性回应，原则性地规定入选国家公园候选区的准入“门槛”。另外，对于将来可能不符合条件的国家公园，也应设有相应的评估和退出机制。

　　二是确认公民享用国家公园的环境权。环境权是公民享用良好环境的权利，包括洁净空气权、清洁水环境权、通风权、采光权、环境安宁权、景观环境权等。在国家公园法中赋予公民环境权（特别是景观环境权）是对生态文明核心理念“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的权利表达，有利于把建设美丽中国战略转化为全体人民的自觉行动。

　　三是对核心保护区和一般控制区范围的划定，增设约束性、程序性、技术性要求，防止出现无序分区的乱象。分区保护是国家公园法的核心制度，如何合理划定核心保护区和一般控制区的空间范围是分区保护制度设计的重中之重。然而，目前在技术规范上既无类似《国家公园设立规范》的规范性文件。建议明确授权国务院国家公园主管部门制定国家公园分区规范，或者规定《国家公园设立规范》增设功能分区的技术要求。

　　四是进一步理顺国家公园监管的体制机制，明确国家公园管理机构的监管和执法职责，强化部门和区域协同。建议借鉴环境保护法第24条关于环境监察机构职责和自然保护区条例第22条关于自然保护区管理机构职责的规定，明确国家公园管理机构统一负责国家公园范围内生态保护修复、资源合理利用、环境污染防治等相关领域在产权行使（代为履行自然资源国家所有者职责）、监测预警、自然教育、现场检查、执法查处等方面的监管和执法职责。

　　五是确认和发挥司法机制维护国家和社会公共利益的作用，规定破坏国家公园自然资源和生态环境的广义公益诉讼制度。公益诉讼是以司法机制维护国家和社会公共利益的核心制度，在广义上包括国有自然资源资产管理部门提起的国有自然资源资产损害赔偿诉讼，生态环境监管部门提起的生态环境损害赔偿诉讼，环保组织提起的环境民事公益诉讼以及检察机关提起的检察公益诉讼等。建议借鉴环境保护法第58条和矿产资源法第74条等立法经验，明确规定对破坏国家公园自然资源和生态环境，损害国家利益、社会公共利益的行为，人民检察院、法律规定的机关和有关组织可以依法向人民法院提起诉讼。

　　六是调整法律责任罚款模式，提升罚款额度，增设代履行的行政强制执行方式。按照“二审稿”第27、54、57条的规定，违法在国家公园核心保护区修筑设施或者进行工程建设，造成生态破坏的，处以100万元以上500万元以下的罚款；为维护国家安全、实施国家重大战略和重大基础设施建设而从事前述违法建设活动的，处以10万元以上50万元以下的罚款，此二者均不足以制裁和威慑违法行为。建议废弃单一固定数距罚款模式，按照责罚相当原则，改为采用数距模式和比例模式相结合的复合罚款模式。例如，对于第一种违法情形，按照项目总投资额的5%-10%处以罚款，但最低不得低于100万元。此外，违法行为人破坏生态环境，逾期不予修复的，还应增设代履行的行政强制执行方式。

　　生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。务必抓住时代机遇，以习近平生态文明思想为指导，夯实理论基础，制定好国家公园法和生态环境法典相关条款，精心打造具有中国特色、世界意义的国家公园法律规范体系，在法治轨道上高质量推进国家公园建设。

　　[本文系国家社科基金重点项目《生态文明理念的环境法学阐释研究》（23AFX022）的中期研究成果。]